意大利國(guó)內(nèi)能源資源有限，在發(fā)電領(lǐng)域，主要依賴進(jìn)口天然氣來滿足其能源需求。緊跟歐盟的腳步，意大利已逐步實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的開放，在發(fā)電、輸電、配電、售電及電力監(jiān)管等環(huán)節(jié)形成了兼具歐盟共性與本國(guó)特色的電力體制架構(gòu)。意大利電力改革歷程中積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可為我國(guó)新一輪電力改革提供有益借鑒。

(來源：中電聯(lián)法律分會(huì) 作者：侯雪辰)

一、意大利電力現(xiàn)狀

(一)發(fā)電端

根據(jù)意大利電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商Terna公司公布的數(shù)據(jù)，意大利發(fā)電格局正在經(jīng)歷深刻變化。2019年，其發(fā)電裝機(jī)容量為119GW，發(fā)電結(jié)構(gòu)以火電為主，占比為54%，其中天然氣發(fā)電占比接近50%，而水電、太陽能和風(fēng)電占比分別為16%、8%和7%。

近年來意大利的太陽能與風(fēng)電呈現(xiàn)迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)，有力推動(dòng)了可再生能源占比攀升至較高水平。截至2024年10月31日，意大利已投運(yùn)38.8GW光伏發(fā)電項(xiàng)目和12.9GW風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，水力發(fā)電總裝機(jī)高達(dá)75.2GW，儲(chǔ)能項(xiàng)目約有70.7萬個(gè)，儲(chǔ)能總裝機(jī)容量為5186MW/11783MWh。這為意大利電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行與可再生能源消納提供了堅(jiān)實(shí)保障，也彰顯出意大利在能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的積極探索與卓越成效。

(二)輸電端

意大利在輸電領(lǐng)域呈現(xiàn)壟斷態(tài)勢(shì)，由政府參股企業(yè)Terna負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。Terna是歐洲最大的獨(dú)立電力傳輸企業(yè)，擁有超過7.4萬公里、約26條國(guó)際的線路，與法國(guó)、瑞士、奧地利、黑山、馬耳他等國(guó)相連。值得關(guān)注的是，意大利國(guó)家開發(fā)機(jī)構(gòu)和中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)的合資企業(yè)CDP RETI持有Terna公司29.85%的股權(quán)，而其他股東持股比例均在10%以下。

(三)配電端

意大利在配電領(lǐng)域呈現(xiàn)區(qū)域壟斷態(tài)勢(shì)，目前，意大利共有超過100個(gè)配電企業(yè)。意大利國(guó)家電力公司(ENEL)的市場(chǎng)份額長(zhǎng)期維持在80%以上，控制著意大利大部分地區(qū)配電設(shè)施。

(四)電價(jià)

意大利的電力批發(fā)市場(chǎng)處于自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，電力市場(chǎng)交易包括現(xiàn)貨、期貨和場(chǎng)外交易。日前競(jìng)價(jià)是主要交易方式，電價(jià)由買賣雙方的報(bào)價(jià)和所處的區(qū)域決定。步入2025年以來，意大利受制于進(jìn)口成本增長(zhǎng)，能源價(jià)格開始飆升，進(jìn)口電力價(jià)格在1月的均價(jià)達(dá)到143歐元/兆瓦，比德國(guó)平均高出25%，比法國(guó)高40%，比西班牙更是高出48%，成為歐洲前5大經(jīng)濟(jì)體中電費(fèi)最高的一個(gè)。2月后成本更是來到154歐元/兆瓦，相較2024年1月同期99歐元/兆瓦的價(jià)格暴漲了超過50%。

面對(duì)高昂的能源費(fèi)用，意大利能源部門已經(jīng)出臺(tái)了面向弱勢(shì)人群的能源補(bǔ)助政策。截至2025年6月30日，75歲以上的老年人或者身體有殘障的人士可以申請(qǐng)能源補(bǔ)助，獲得113歐元的電費(fèi)減免，預(yù)計(jì)超過236萬人次將受益于此項(xiàng)政策。

(五)電力市場(chǎng)監(jiān)管

意大利電力監(jiān)管主要由電力與天然氣監(jiān)管局(AEEG)負(fù)責(zé)。該組織成立于1995年11月，為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者的利益，促進(jìn)電力服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性和有效性。其監(jiān)管內(nèi)容包括發(fā)電、輸電、配電、售電等端口的各個(gè)市場(chǎng)參與者，針對(duì)不同電力市場(chǎng)參與者，其制定了監(jiān)管規(guī)定并力行推進(jìn)監(jiān)管的實(shí)施。

此外，AEEG同時(shí)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、行業(yè)規(guī)則制定等電力市場(chǎng)的其他方面實(shí)施監(jiān)管。從不同的監(jiān)管對(duì)象出發(fā)，該機(jī)構(gòu)分別設(shè)置了具體監(jiān)管方案。AEEG的監(jiān)管框架，如下表所示：

二、意大利電力體制改革進(jìn)程

(一)第一階段：擊碎壟斷，逐步開放

意大利的電力改革主要是在歐盟的統(tǒng)一要求下開展的，在改革前，其實(shí)行的是發(fā)輸配一體化的電力生產(chǎn)格局，其最大的國(guó)有電力公司ENEL擁有全國(guó)85%的發(fā)電裝機(jī)容量和全部的輸電、配電網(wǎng)。

1996年12月19日，歐盟通過了96/92/EC的指令，規(guī)定了歐洲各國(guó)電力改革的基本框架，內(nèi)容包括開放電力市場(chǎng)、允許電力用戶自由選擇供電商、允許獨(dú)立發(fā)電廠在各國(guó)建立、發(fā)電、輸電、配電業(yè)務(wù)分開獨(dú)立核算、建立獨(dú)立的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理者等。

為了實(shí)施歐盟指令，1999年2月19日，意大利政府頒布了一項(xiàng)全國(guó)電力市場(chǎng)化改革的法令，規(guī)定了開放電力市場(chǎng)、削弱電力壟斷化經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)和方式，其主要內(nèi)容有：

1. 逐步開放電力市場(chǎng)，并推動(dòng)可再生能源發(fā)展

法令規(guī)定，部分電力用戶可自由選擇供電商，起初，需滿足每戶年消費(fèi)量達(dá)3000萬千瓦時(shí)的條件，但到2002年，條件已降為了900萬千瓦時(shí)/年。集團(tuán)式企業(yè)用戶的用電量可以是若干用電點(diǎn)成員企業(yè)消費(fèi)電量的總和，但每個(gè)點(diǎn)的用電量至少需達(dá)到200萬千瓦時(shí)/年，2000年降至100千瓦時(shí)/年。

在發(fā)電側(cè)方面，法令限制任何一方發(fā)電或進(jìn)口電力不得超過全國(guó)電網(wǎng)負(fù)荷的50%。為推動(dòng)可再生能源發(fā)展，法令要求發(fā)電商和電力進(jìn)口商在2001年前，供應(yīng)至國(guó)家電網(wǎng)的電力中，可再生能源發(fā)電占比至少達(dá)2%。

2. 改革輸電體系

在電網(wǎng)的所有權(quán)仍歸意大利國(guó)家電力公司ENEL(ENEL成立了子公司Terna，負(fù)責(zé)持有輸電網(wǎng)資產(chǎn))的情況下，成立國(guó)有控股的“輸電網(wǎng)管理會(huì)社”，獨(dú)立負(fù)責(zé)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)管理和調(diào)度，其出資租賃電網(wǎng)，既向電網(wǎng)所有者ENEL支付電網(wǎng)運(yùn)行、維修和改造的費(fèi)用，又按政府電力與當(dāng)局制定的價(jià)格向用戶收取輸電費(fèi)。

3. 設(shè)立配電特許審批制

法令規(guī)定，在法令發(fā)布時(shí)已開展運(yùn)營(yíng)的全部配電公司，若要繼續(xù)維持經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需以獲取工業(yè)部授予的特許權(quán)為必要前提條件，該特許權(quán)的有效期限設(shè)定為30 年。針對(duì)存在ENEL與地方市政公司同時(shí)提供供電服務(wù)的城市，將僅向其中一家公司授予配電特許權(quán)。在此政策背景下，ENEL與地方市政公司必須通過協(xié)商，就雙方配電網(wǎng)的合并事宜達(dá)成一致協(xié)議。

該法令通過循序漸進(jìn)的方式，使意大利電力自由市場(chǎng)過渡速度加快，同時(shí)ENEL公司也于1999年完成了上市的歷史使命，為了迎合法令的規(guī)定，逐步拍賣了其15000MW的發(fā)電容量及部分大城市中心的配電網(wǎng)絡(luò)，并獲得了大量發(fā)展資金。但由于此階段意大利電網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離，電網(wǎng)規(guī)劃發(fā)展和運(yùn)行的協(xié)調(diào)具有一定困難。

(二)第二階段：進(jìn)一步開放電力市場(chǎng)

2003年，歐盟發(fā)布2003/54/CE的新指令，要求年消費(fèi)量100MWh以上的用戶都可選擇供電商。意大利跟隨歐盟的步伐，頒布了包括2004年第239道法令在內(nèi)一系列新法令，規(guī)定了垂直一體化的電力企業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)部分必須實(shí)現(xiàn)法律上的分離。

2005年，意大利政府要求Terna公司與獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商合并，形成輸電資產(chǎn)所有者、系統(tǒng)調(diào)度者合一的格局并持續(xù)至今。

ENEL公司也開始在國(guó)際市場(chǎng)上嶄露頭角，2005—2007年，ENEL收購(gòu)了斯洛伐克國(guó)家電力公司、羅馬尼亞配電公司、俄羅斯的電力交易商和天然氣生產(chǎn)商，2009年，ENEL收購(gòu)了西班牙最大的電力公司恩德薩(Endesa)，由此全面進(jìn)入西班牙和南美多國(guó)市場(chǎng)。

(三)第三階段：大力發(fā)展可再生能源

意大利國(guó)內(nèi)能源資源有限，在發(fā)電領(lǐng)域，主要依賴天然氣來滿足其能源需求，而由于意大利的天然氣供應(yīng)過度依賴阿爾及利亞和俄羅斯，高能源價(jià)格一直都是制約意大利公司提高競(jìng)爭(zhēng)力的瓶頸，因此供應(yīng)多元化是一個(gè)迫切需要解決的問題。

在2008年，ENEL公司把旗下所有的可再生能源業(yè)務(wù)整合到了一起，成立了綠色電力公司(EGP)。2014年，EGP總裁出任ENEL的CEO，提出構(gòu)建以可再生能源、配電網(wǎng)和能源服務(wù)為核心的新增長(zhǎng)戰(zhàn)略，建立矩陣式的組織架構(gòu)。據(jù)ENEL2023年中報(bào)數(shù)據(jù)，ENEL發(fā)電總裝機(jī)8224萬千瓦，十年減少1668萬千瓦，但清潔能源裝機(jī)占比卻提升10個(gè)百分點(diǎn)。

此外，意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展部也發(fā)布了新的《2030年氣候與能源國(guó)家綜合計(jì)劃》。新戰(zhàn)略將2030年太陽能發(fā)電量目標(biāo)從720億千瓦時(shí)修改為740億千瓦時(shí)，并確定了以往沒有提及的5000萬千瓦的裝機(jī)容量目標(biāo)。Terna公司也曾宣布，計(jì)劃在未來十年內(nèi)投資超過250億美元(230億歐元)，以促進(jìn)可再生能源的整合并提高電網(wǎng)的運(yùn)輸能力。

值得注意的是，在能源政策的重大轉(zhuǎn)變中，意大利很有可能會(huì)歷史性地邁出“恢復(fù)核能”的第一步。2025年2月28日，意大利部長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)了一項(xiàng)法律草案，旨在為核能發(fā)展建立一個(gè)全面的監(jiān)管框架。該草案還需等待議會(huì)審批，如得到批準(zhǔn)，政府將被授權(quán)起草，意大利也將頒布核能產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的立法法令。

三、意大利電力改革評(píng)價(jià)

1. 與歐盟政策協(xié)同下的本土化創(chuàng)新

意大利的電力改革是在歐盟統(tǒng)一的能源政策框架下推進(jìn)的，但在具體實(shí)施過程中也結(jié)合了本國(guó)國(guó)情，形成了較有特色的改革路徑。

例如，針對(duì)意大利以中小企業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改革初期創(chuàng)新性地推出了“集團(tuán)式企業(yè)用戶”政策，允許同一行政區(qū)或鄰近行政區(qū)內(nèi)符合年用電量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)組成用電集團(tuán)，共同享有自由選擇供電商的權(quán)利。這一舉措既順應(yīng)了歐盟電力市場(chǎng)化改革的總體方向，又有效兼顧了本國(guó)中小企業(yè)的實(shí)際需求，體現(xiàn)了政策執(zhí)行的靈活性與務(wù)實(shí)性。

2. 能源戰(zhàn)略規(guī)劃的滯后與調(diào)整

意大利曾是歐洲少數(shù)缺乏系統(tǒng)性長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略的國(guó)家之一。1987年，意大利通過全民公投決定放棄核能，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)四座核電站逐步關(guān)停。由于本土能源資源匱乏，意大利長(zhǎng)期依賴能源進(jìn)口，使其能源供應(yīng)體系較為脆弱。

近年來，受俄烏沖突等因素影響，國(guó)際能源市場(chǎng)波動(dòng)加劇，意大利電力價(jià)格持續(xù)攀升，進(jìn)一步暴露了其能源結(jié)構(gòu)的局限性。面對(duì)這一局面，意大利政府已開始調(diào)整能源政策，重新布局能源體系，包括推動(dòng)核能復(fù)興，以增強(qiáng)能源自主性與供應(yīng)安全。這一轉(zhuǎn)變反映了意大利在能源戰(zhàn)略規(guī)劃上的反思與改進(jìn)。

四、意大利電力改革對(duì)我國(guó)的啟示

(一)拆合有度，動(dòng)態(tài)調(diào)整

意大利電力改革采取了漸進(jìn)式調(diào)整策略，逐步優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)組織。1999年，ENEL集團(tuán)成立子公司Terna，持有輸電網(wǎng)資產(chǎn)負(fù)責(zé)輸電業(yè)務(wù)，但并不負(fù)責(zé)調(diào)度。2000年后，Terna逐步獨(dú)立并完成私有化，2004年成功上市。2005年，Terna與獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商合并，實(shí)現(xiàn)輸電資產(chǎn)與調(diào)度權(quán)統(tǒng)一，顯著提升電網(wǎng)運(yùn)行效率。

2010年后，Terna進(jìn)一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，成立5家業(yè)務(wù)子公司和4家專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司，形成“核心業(yè)務(wù)+專業(yè)服務(wù)”模式，提升運(yùn)營(yíng)效率。這一改革歷程表明，電力產(chǎn)業(yè)組織應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展階段靈活調(diào)整，在保持關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制力的同時(shí)，適時(shí)推進(jìn)專業(yè)化分工或合并，值得我國(guó)借鑒。

(二)能源戰(zhàn)略布局須具備前瞻性

作為一個(gè)能源資源匱乏的國(guó)家，意大利長(zhǎng)期依賴能源進(jìn)口，導(dǎo)致電力價(jià)格居高不下，這一問題近年來已引發(fā)全球關(guān)注。究其根源，在于其早期未能重視能源自主可控的戰(zhàn)略布局，過度依賴外部供給而忽視了本土發(fā)電技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。值得肯定的是，意大利已意識(shí)到這一戰(zhàn)略失誤，正通過恢復(fù)核能等措施積極調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

對(duì)我國(guó)而言，雖然能源資源相對(duì)豐富，但能源結(jié)構(gòu)問題同樣不容忽視。能源發(fā)展具有顯著的周期性特征，各環(huán)節(jié)緊密相連，必須未雨綢繆：一方面要持續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，另一方面要加快推進(jìn)關(guān)鍵能源技術(shù)的自主創(chuàng)新。只有提前布局、系統(tǒng)規(guī)劃，才能確保能源供應(yīng)的長(zhǎng)期安全、穩(wěn)定。

(三)深化國(guó)際合作，獲得發(fā)展資金

意大利國(guó)家電力公司ENEL的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，積極參與國(guó)際合作是電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要途徑。通過國(guó)際化戰(zhàn)略布局，ENEL不僅成功拓展了全球業(yè)務(wù)版圖，更獲得了寶貴的發(fā)展資金，這些資金反哺了本國(guó)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新。

對(duì)我國(guó)電力企業(yè)而言，也應(yīng)當(dāng)把握國(guó)際合作機(jī)遇，加強(qiáng)海外電力項(xiàng)目投資，提升國(guó)際市場(chǎng)份額、創(chuàng)新跨國(guó)融資模式，優(yōu)化資金配置效率。這種發(fā)展策略，既能增強(qiáng)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又能為國(guó)內(nèi)電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供資金保障，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的良性互動(dòng)。

(作者單位：北京華城(上海)律師事務(wù)所)