2017年4月13日重慶市能源局收到對重慶某售電公司(以下簡稱“甲公司”)的實名舉報，反映該公司提交的售電公司準(zhǔn)入材料存在從業(yè)人員不實等問題，經(jīng)調(diào)查，該舉報屬實。4月28日，重慶市能源局下發(fā)處理意見，建議甲公司自通知印發(fā)之日起主動退出市場，尚未履行完成的購售電合同由國網(wǎng)重慶市電力公司提供保底供電，并按原合同約定條款執(zhí)行。

該事件是全國首例售電公司退市的案例，筆者從重慶市能源局處理意見的三個方面出發(fā)，對改革過程中首次出現(xiàn)的指定履行“保底供電服務(wù)”進(jìn)行政策法律剖析，以探究“保底供電服務(wù)”的性質(zhì)、履行方式、內(nèi)容等。

“強(qiáng)制退出”與“自愿退出”對是否提供保底供電服務(wù)產(chǎn)生影響。根據(jù)國家發(fā)改委、能源局頒布的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》規(guī)定，售電公司退市分為“強(qiáng)制退出”和“自愿退出”兩種方式。

其中，售電公司“強(qiáng)制退出”后，其所有已簽訂但尚未履行的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉(zhuǎn)讓給其他售電公司或交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電，并處理好其他相關(guān)事宜。而“自愿退市”則是在申請退市之前應(yīng)將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉(zhuǎn)讓，并處理好相關(guān)事宜。兩者在保底供電服務(wù)制度方面最明顯的不同是：“自愿退市”后續(xù)處理沒有交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電。 

“保底供電服務(wù)”的性質(zhì)是一種市場機(jī)制失靈或者存在缺陷時，保障市場化主體有電可用的救濟(jì)措施。“自愿退市”是市場正常運(yùn)行時公司經(jīng)營的一種選擇，而“強(qiáng)制退出”是由于符合《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》規(guī)定的若干違法情形，這些違法情形就是市場機(jī)制發(fā)揮作用時存在的一些缺陷，比如售電企業(yè)隱瞞或者提供虛假材料。因為電的特殊性質(zhì)，市場化改革的底線是不能讓參與市場的主體無電可用，即使售電公司強(qiáng)制退市，其用戶仍需要持續(xù)用電，故在中發(fā)9 號文及配套文件中設(shè)計了保底供電責(zé)任制度。

所以，保底供電服務(wù)是售電公司被“強(qiáng)制退出”后市場用戶的救濟(jì)方式之一，而不是主動申請“自愿退出”的后續(xù)處理方式。

結(jié)合此案例來看，重慶市能源局在處理意見中使用“建議”、“主動”等內(nèi)容，看似是一種留有余地的“勸退”，但實際上對后續(xù)是否需要保底供電服務(wù)造成了混亂，售電公司最終以“自愿退出”形式申請，與其要求供電企業(yè)提供保底供電的處理意見發(fā)生矛盾。 

政府主管部門“指定”的應(yīng)是為“用戶”提供保底供電，而非為“售電公司”的“未履行完畢的購售電合同”提供保底供電。

從對象上看，保底供電服務(wù)是對用戶的一種救濟(jì)，而不是對售電公司的救濟(jì)。根據(jù)中發(fā)9號文及相關(guān)配套文件的精神，保底供電是保障用戶有電可用，政府主管部門可以通過指定供電企業(yè)對用戶的連續(xù)不間斷的供電，而不是對售電公司尚未履行完成的合同進(jìn)行繼續(xù)履行的“保底供電”。

從內(nèi)容上看，根據(jù)改革文件，保底供電包含提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，而售電公司“未履行完畢的購售電合同”可能存在其他的增值服務(wù)，所以不是中發(fā)9號文中保底供電的內(nèi)容等。

“未履行完成的購售電合同”轉(zhuǎn)讓、變更或終止應(yīng)由合同法調(diào)整。“未履行完成的購售電合同”仍屬于有效合同，因售電主體退出市場的原因，合同目的已無法實現(xiàn)，屬于法定的合同解除情形，購電方可以行使法定的合同解除權(quán)，終止合同。售電方可以對合同的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行概括轉(zhuǎn)讓，該合同可繼續(xù)履行。 

指定供電企業(yè)提供保底供電前應(yīng)使用市場方式救濟(jì)。

“強(qiáng)制退出”前仍存在市場方式救濟(jì)的可能，應(yīng)優(yōu)先發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)能力和配置資源的作用。根據(jù)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的規(guī)定，“強(qiáng)制退出”并非認(rèn)定符合退出情形就即時生效，還需經(jīng)過一定的程序，那么正式實施“強(qiáng)制退出”之前，可發(fā)揮市場作用，征求購售電各方意愿，爭取由第三方售電公司接受未履行完畢的售電合同。

行政若取代市場，忽視市場主體的意思自治，直接指定供電企業(yè)提供保底供電，將出現(xiàn)購電方直接喪失市場交易電量的“電價利益”、售電方直接承擔(dān)“違約責(zé)任”賠償?shù)群蠊?，這些并非購售電各方主體所期待的結(jié)果。

保底供電是市場完全無法調(diào)節(jié)后的救濟(jì)方式，購售電合同沒能轉(zhuǎn)讓且售電公司按程序被“強(qiáng)制退出”，為保障用戶有電可用，采取行政干預(yù)的方式“指定”供電企業(yè)提供保底供電，啟動保底供電服務(wù)這項救濟(jì)措施。

供電企業(yè)提供保底供電服務(wù)應(yīng)獲得合理補(bǔ)償。按照《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》，履行保底供電服務(wù)的主體主要有兩類，即“電網(wǎng)企業(yè)”和“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司”。但兩類公司均運(yùn)營配電網(wǎng)并開展售電業(yè)務(wù)，同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)均只能有一家，均要承擔(dān)強(qiáng)制締約、普遍服務(wù)和保底供電義務(wù)，實質(zhì)上都是《電力法》中規(guī)定的供電企業(yè)。因為制度安排需要，供電企業(yè)在市場機(jī)制失靈的情況下，必須接受政府指定提供保底供電，作為系統(tǒng)備用，組織電源供電，所以應(yīng)獲得合理的補(bǔ)償。

綜上所述，保底供電由政府按照一定程序指定，供電企業(yè)具體實施，并依法獲得補(bǔ)償，但“未履行完畢的購售電合同”不能成為指定的保底供電。

案例中，重慶市能源局直接將“未履行完畢的購售電合同”交由國網(wǎng)重慶市電力公司提供保底供電的處理意見不符合電力體制改革文件精神和合同法相關(guān)規(guī)定。

供電服務(wù)有違法理

供電企業(yè)不是原購售電合同關(guān)系的權(quán)利義務(wù)相對人，沒有按該合同履行的依據(jù)。

供電企業(yè)沒有參與合同條款的協(xié)商，自然不需按合同條款履行。因為購售電合同是購電方與售電方之間意思表示一致達(dá)成的協(xié)議，此時國網(wǎng)重慶市電力公司并未參與雙方關(guān)于電價、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容等合同重要條款的協(xié)商，也未就售電公司在終止經(jīng)營或退出的情況下，概況受讓其債權(quán)債務(wù)進(jìn)行約定，沒有理由按原合同購售電雙方約定條款履行合同。

根據(jù)合同法規(guī)定，因為要求“按原合同約定條款”履行是典型的債權(quán)請求權(quán)，當(dāng)合同債務(wù)人不履行、延遲履行或者不全面履行合同時，債權(quán)人可以主張的權(quán)利，該請求權(quán)基于合同相對人之間，而國網(wǎng)重慶市電力公司顯然不是合同相對人。

“原合同約定條款”中的核心是“電價”，而保底供電是供電企業(yè)與購電方之間已形成新的供用電合同關(guān)系，應(yīng)執(zhí)行目錄電價。

因為電能的特性，必須連續(xù)供給，供電企業(yè)仍然持續(xù)供電，此部分供應(yīng)的電能已不再是售電公司與購電方通過交易中心結(jié)算的電能，而屬于供電企業(yè)保底供電服務(wù)中供應(yīng)的電能。此時供電企業(yè)與購電方雖未簽訂供用電合同，但根據(jù)合同法相關(guān)規(guī)定，一方實際履行，另一方接受的，已實際形成了供用電合同關(guān)系。供用電雙方都無權(quán)限改變電價，電價應(yīng)按照國家規(guī)定的目錄電價收取。

保底供電服務(wù)對象不僅是特殊的某一用戶，保底供電服務(wù)作為一種救濟(jì)手段，是面對可能存在市場機(jī)制失靈時的市場化用戶，應(yīng)有普遍適用性，對于這些用戶的保底供電電價不應(yīng)差別對待，而應(yīng)適用國家規(guī)定的目錄電價。

保底供電服務(wù)作為一種救濟(jì)措施，按照“按原合同約定執(zhí)行”履行保底供電已經(jīng)超出了“保底”和“救濟(jì)”的意義，將原本屬于購售電合同相對人間的合同風(fēng)險，轉(zhuǎn)由供電企業(yè)來彌補(bǔ)，供電企業(yè)以“原合同”的電價、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容履行顯然不合理，并且長此以往將無法承擔(dān)、不可持續(xù)。

給售電公司惡意串通和逃避責(zé)任留下漏洞。購電方為獲取更低電價，可以與售電公司提前溝通，約定較低的電價、較高的電能要求以及其他特殊供電服務(wù)內(nèi)容，在售電公司“退市”后，由供電企業(yè)“按原合同約定執(zhí)行”承擔(dān)保底供電顯然不合理。

綜上所述，供電企業(yè)履行保底供電服務(wù)時，供電企業(yè)與用戶間是供用電合同關(guān)系，與售電公司無關(guān)，供應(yīng)的電能應(yīng)執(zhí)行國家目錄電價結(jié)算。

在保底供電服務(wù)中，供電企業(yè)不是原購售電合同關(guān)系的權(quán)利義務(wù)相對人，重慶市能源局指定供電企業(yè)直接履行原售電合同，在法理上缺乏支撐。

結(jié)束語

隨著電力體制改革的不斷推進(jìn)，電力市場逐步放開，在市場化的背景下，保底供電服務(wù)將成為市場機(jī)制下的一種重要的救濟(jì)手段，但該措施的適用也應(yīng)符合法律的基本原則和電改政策的基本理念，才能更好地實現(xiàn)保底供電，促進(jìn)電力市場良好運(yùn)行和健康發(fā)展。