觀點｜能源政策制定者需提高能力建設

2018-03-27 10:09:43 《能源評論》　點擊量：評論 (0)

制定并執(zhí)行能源規(guī)劃與能源政策時，需要有科學依據(jù)，有定力，有戰(zhàn)略目標和始終朝著這個目標前進的能力。政策制定者需提高能力建設文楊東寧

制定并執(zhí)行能源規(guī)劃與能源政策時，需要有科學依據(jù)，有定力，有戰(zhàn)略目標和始終朝著這個目標前進的能力。

政策制定者需提高能力建設

文/楊東寧

能源發(fā)展與改革對于經(jīng)濟和社會發(fā)展具有舉足輕重的影響，在制定能源規(guī)劃與能源政策時，需要有科學依據(jù)，有毅力與定力，有戰(zhàn)略目標和始終朝著這個目標前進的能力，從而避免政策變動影響能源發(fā)展與變革進程，進而成為宏觀經(jīng)濟的擾動因素。

關注戰(zhàn)略制定能力

常言道：“人無遠慮，必有近憂。”能源戰(zhàn)略與政策制定同樣遵循這個道理，在能源發(fā)展過程中，很多困境和問題是因為戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足所造成的，比如近期對于“煤改氣”、“煤改電”究竟要不要繼續(xù)推進的爭論?？陀^上來說，如此大規(guī)模的去煤化運動，出現(xiàn)一些問題屬于正常現(xiàn)象，關鍵在于政策制定者有沒有預見到這些問題，對于哪些是可以事先避免的障礙，哪些是不可縮減的風險，心中是否有數(shù)。更為重要的是，政策制定者有沒有想好在去煤化之上，中國能源轉(zhuǎn)型的愿景和目標是什么。如果“煤改氣”符合這個愿景與目標，那面對短期的困難就有了忍耐與克服的依據(jù)，如果部分群眾因此受了凍，政府部門可以進行恰當?shù)难a償，并及時安排過渡性替代措施。

當前，中國能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型有目標嗎?黨的十九大報告提出，要“構建清潔低碳、安全高效的能源體系”，這可以認為是目標愿景。能否有效實現(xiàn)這一目標取決于諸多復雜因素，其中，能源管理部門的決策和監(jiān)管能力建設至關重要。例如，將最終目標進一步細化到可具體推行的時空坐標上，就是一種科學決策能力。

簡單分析一個參考案例，上世紀70年代石油危機期間，美國便確定了自己的能源戰(zhàn)略目標：能源獨立，其宗旨是加快國內(nèi)能源資源開發(fā)，促進能源多元化，從而將國際石油危機對美國能源安全和經(jīng)濟穩(wěn)定的影響控制在一定范圍之內(nèi)，避免宏觀經(jīng)濟、社會穩(wěn)定和外交政策被能源對外依存所綁架。幾十年來，美國政府在制定能源政策時，始終以能源獨立為準繩，不斷完善整個戰(zhàn)略體系，否則可能會盲目實施，這做一攤，那做一攤，導致所有部門對宏觀大政都沒有完整把握，各個模塊并不總能在一個具有建設性的方向上互補性發(fā)展。

目前，我們要擺脫針對某一物理區(qū)域或某一用能載體制定政策時的糾結情緒，需要繼續(xù)在明確戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略路徑上下功夫。前期要做好功課，明晰中國所面臨的外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境，哪些是有利的，哪些是不利的，在充分考慮如何利用有利因素、克服不利因素的基礎上，制定出具有可實施性的能源戰(zhàn)略。

關注規(guī)劃執(zhí)行能力

一旦邏輯上具有自洽性的能源戰(zhàn)略目標被確定下來，就應該堅決執(zhí)行，不能走回頭路。這時候，我們還需一個兼顧長期和短期、宏觀和微觀的決策支持體系，來保證戰(zhàn)略與規(guī)劃執(zhí)行能力不斷提升，保證落地政策的科學性。

還拿美國做例子，能源獨立目標確定后，美國能源部做出了一個非常重要的決定，即能源建模。政府部門聚合了一批工程、商業(yè)、經(jīng)濟專家，來開發(fā)符合美國真實情景的能源模型，將其國內(nèi)能源生產(chǎn)、國際能源環(huán)境、能源消費狀況、宏觀經(jīng)濟與能源交互等各個模塊整合進一個系統(tǒng)，以此來模擬備選的能源政策對能源、經(jīng)濟、環(huán)境和安全方面的影響。每當有能源政策需要制定，美國能源部可以先期將其輸入能源模型進行仿真。當然，并不是說美國頒布的能源政策完全是根據(jù)模型輸出結果確定的，但起碼它可以給予政策制定者一些啟發(fā)，有時可能是一種人們沒有想到的解決方案，有時可能是一種思考問題的新方式。

總之，有了客觀的能源模型作為參考，可以讓政策制定者擺脫“拍腦門”的決策模式。一個好的能源模型能夠在真實情景基礎上不斷演化，提供客觀有效的預測結果，從而避免不合適宜的政策捅出大簍子。退一步來講，即便能源政策在推行過程中出了問題，如果有一個穩(wěn)健的能源模型，可以評估哪兒走錯了、哪兒走過了，然后進行系統(tǒng)性的優(yōu)化調(diào)整，而不是出了問題就全部推倒重來，甚至走回頭路，反反復復，最終可能一事無成。

能源建模是一項中國亟待開展的工作，同時它也是一項需要長期堅持的工作。美國能源建模從上世紀70年代開始，持續(xù)了幾十年，先后經(jīng)歷獨立計劃(Project Independence)、中期預測體系(Intermediate Future Foreing System)、國家能源建模體系(National Energy Modeling System)三個發(fā)展階段，至今仍在不斷優(yōu)化中。最初的模型因為漏洞百出，遭到了不少批評，但美國能源部積極吸收了這些批評中的有益因素，進而對模型進行修改完善，才最終得到了目前看來相當穩(wěn)健的模型。

除了綜合型的能源模型工具，也有很多針對某種能源的模擬，如建筑能耗模型、可再生能源模擬等。

關注政策溝通能力

信息技術的突變帶來的是一個認知資源稀缺的時代，不僅商業(yè)競爭要爭取人們的認知資源，能源政策的制定與推行也不例外。如果處理不好政策溝通問題，項目推進難度將大幅度增加。只有在社會認知和社會溝通上做好文章，才能將政策落地的阻力最小化。

社會溝通不是一個直線管道，這邊信息進去，那邊接收，因此，政策溝通不是做簡單的宣教，也不是做簡單的政策披露，它需要有長期的互動。

基本上，政策溝通應該傳遞兩類信息：一類是屬于意圖的，即政府部門為什么要這么做，其意圖是不是為了人民利益，是不是為了解決實際問題;另一類是屬于內(nèi)容的，即為什么選擇這種技術路線、方法路徑為什么是這么確定的等等。相對應的，群眾會形成兩種思考，第一是政府這樣做有沒有價值，第二是這些價值跟自身利益是否一致。只有這兩個問題都能得到肯定答復，政策的接受度和支持度才會提高。

如果沒有這種社會輿論氛圍，能源改革將舉步維艱。

(作者系北京大學戰(zhàn)略研究所所長)