新時代電力工業(yè)發(fā)展亟待構(gòu)建電力轉(zhuǎn)型新機制，加快實現(xiàn)由保障供應(yīng)背景下的“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的“上臺階”，為全面建成現(xiàn)代化國家提供堅實支撐和保障。

1、電力轉(zhuǎn)型正處于新舊驅(qū)動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期

01、過度依靠行政手段的轉(zhuǎn)型機制難以為繼

由于我國長期電力供應(yīng)不足,“擴張保供”一直是我國電力發(fā)展的主基調(diào)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)等工作在確保電力供需平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進，行政管理手段成為電力需求快速增長背景下推動電力轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力。從煤電來看，項目核準、年度發(fā)電計劃、標桿上網(wǎng)電價、煤電聯(lián)動等制度自成體系，在成功解決電力短缺問題的同時也為煤電投資提供了穩(wěn)定的盈利預(yù)期，導(dǎo)致電力投資相關(guān)主體對現(xiàn)有制度形成依賴，過分注重短期盈利能力，在外部形勢發(fā)生變化的情況下難以改變原有發(fā)展慣性，使煤電投資增速在近年來逆勢上揚，形成產(chǎn)能過剩風(fēng)險，增加了后續(xù)轉(zhuǎn)型難度。

02、以市場與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)型新機制正在加快構(gòu)建

進入“十三五”時期以來，以幾大標志性事件為代表，我國電力轉(zhuǎn)型機制在積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的過程中已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布結(jié)束了電力規(guī)劃十年缺位的歷史，站在經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時點重新審視電力轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)問題。以印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》為標志，我國電力體制改革再次起航，在“還原電力商品屬性”的頂層設(shè)計思想指導(dǎo)下，加速破解制約電力轉(zhuǎn)型的“量和價”兩個關(guān)鍵要素。信守應(yīng)對全球氣候變化承諾，我國如期發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，以電力行業(yè)為突破口率先啟動全國碳市場，邁出了綠色發(fā)展的關(guān)鍵一步。由此，我國在“十三五”中期基本形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、改革驅(qū)動、市場導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)型思路，市場與監(jiān)管并重的電力轉(zhuǎn)型新機制正在加快構(gòu)建。

2、碳市場在電力轉(zhuǎn)型新機制中居于重要位置

啟動碳市場彰顯政府加快推動電力轉(zhuǎn)型的決心。由于技術(shù)水平差異，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源在發(fā)展初期，成本均顯著高于化石能源發(fā)電，但隨著技術(shù)學(xué)習(xí)與擴散、市場規(guī)模的不斷擴大，可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發(fā)電成本，并在達到商業(yè)化推廣階段后開始具備一定成本優(yōu)勢。但如果不考慮外部性，化石能源發(fā)電將在更長的時間尺度上具有成本優(yōu)勢，電力轉(zhuǎn)型的進程將顯著放緩，而當前不斷加重的資源環(huán)境壓力必然要求通過適時啟動碳市場補上制約電力轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵一環(huán)，以期在生態(tài)文明建設(shè)中更好地發(fā)揮政府作用。

推進碳市場與電力轉(zhuǎn)型機制轉(zhuǎn)換的方向相契合。由于各類政策組合均有發(fā)揮其最佳效果的特定階段，電力轉(zhuǎn)型機制轉(zhuǎn)換也需根據(jù)行業(yè)所處的發(fā)展階段量身打造。在研發(fā)示范階段，政府扶持可再生能源發(fā)展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應(yīng)用階段，政府的政策著力點在于出臺政策鼓勵社會資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè)，并通過給予財政補貼、稅收優(yōu)惠等舉措廣泛吸引資金。而進入商業(yè)化推廣階段后，政府則應(yīng)積極引入市場機制，推動實現(xiàn)碳排放等外部成本內(nèi)部化，營造可再生能源與化石能源公平競爭的市場環(huán)境，并實現(xiàn)政府角色從市場參與者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。

3、碳市場有效融入電力轉(zhuǎn)型新機制面臨挑戰(zhàn)

雖然全國碳市場在啟動階段以發(fā)電行業(yè)為切入點，但碳市場并不僅僅聚焦電力行業(yè)，這易導(dǎo)致碳市場設(shè)計忽視電力生產(chǎn)運行的基本規(guī)律，游離于電力轉(zhuǎn)型的核心機制之外，陷入不會發(fā)力、不敢發(fā)力的困境。特別是我國碳市場頂層設(shè)計在形成時間上早于新一輪電力體制改革，在制度設(shè)計層面考慮了我國原有電力體制對碳減排的影響，采取了過多的特色化設(shè)計，在深化改革時期受到?jīng)_擊的風(fēng)險較大。

4、扎實推進碳市場的幾點思考

關(guān)于碳市場頂層設(shè)計的討論遠未結(jié)束，扎實推進碳市場是一項復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的事業(yè)。在堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時，還應(yīng)注重推動碳市場建設(shè)積極融入電力轉(zhuǎn)型進程，系統(tǒng)解決在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、新舊機制變換中暴露出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題，重點從以下三個方面當好電力轉(zhuǎn)型的助推器。

01、引導(dǎo)電力投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一是通過碳市場形成科學(xué)有效的碳排放定價機制，確保碳價維持在合理區(qū)間，逐步實現(xiàn)化石能源發(fā)電碳排放外部成本內(nèi)部化，不斷強化電力行業(yè)的碳成本意識，抑制高碳投資，防止資產(chǎn)擱淺風(fēng)險。二是通過碳市場進一步完善優(yōu)先開發(fā)利用清潔能源的機制，率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發(fā)電項目，有序擴大對可再生能源發(fā)電的支持范圍，與綠色電力證書交易形成有效互補，共同實現(xiàn)對可再生能源補貼退坡的良好接續(xù)，提高清潔能源的經(jīng)濟性和競爭力，積極引導(dǎo)綠色低碳投資。

02、加強與電力體制改革協(xié)同

電力體制改革與建立碳市場應(yīng)注重加強改革方案、改革落實、改革效果的協(xié)同，推動電力市場與碳市場形成合力。一是綜合考慮兩項改革對電力轉(zhuǎn)型的影響，深入研究“十四五”及中長期兩項改革工作的協(xié)同發(fā)展方向，推進改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，互相留有制度接口，時間節(jié)點要銜接得上。二是適時調(diào)整兩項改革著力點和結(jié)合點，當前階段應(yīng)共同作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，后續(xù)階段應(yīng)以將低碳目標深度融入電力轉(zhuǎn)型為著力點，以協(xié)同推動電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點，加快促進兩項改革形成有機統(tǒng)一的整體。

03、促進建立公平發(fā)展環(huán)境

以碳市場建設(shè)為重要突破口，打破電力行業(yè)固有利益格局，市場推進與民生保障兩促進兩不誤，加快行業(yè)發(fā)展動力變革，促進社會發(fā)展公平公正。一是通過碳市場破除制約清潔能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙，營造公平的市場競爭環(huán)境，加快壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，有效支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的動力變革。二是在推動實現(xiàn)電價、碳價協(xié)同傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環(huán)機制，抑制中高收入群體的不合理用能需求，精準補貼低收入群體，實現(xiàn)全社會轉(zhuǎn)型成本的公平承擔(dān)、合理分配。