摘要

強制締約制度是電力法上的重要法律制度。專營是強制締約制度適用的前提。強制締約的適用應當具有明確法律依據(jù)，且應當對要約的合理性以及用戶的不可選擇性作出綜合考量。違反強制締約義務的民事責任應定性為締約過失責任，以實際履行和賠償損失為主要責任承擔方式。

在我國，有關強制締約的法律規(guī)定散見于諸多領域的立法之中。在電力法領域，《電力法》規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)與供電企業(yè)對發(fā)電企業(yè)和用戶的強制締約義務，并從行政責任的角度規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)不履行強制締約義務所應承擔的法律后果;《電力供應與使用條例》也就強制締約作出了規(guī)定;《電力監(jiān)管條例》也強調電網(wǎng)企業(yè)無歧視、公允開放的義務。這些規(guī)定為電力法上的強制締約制度提供了重要法律依據(jù)，但并未形成嚴整的體系，未對強制締約的形式和內容、適用范圍和條件以及責任方式方面做出規(guī)定。為此，有必要就這些問題展開深入探討。

01、強制締約在電力法中的內涵界定

對于強制締約的內涵，學界爭議較大。概括而言，爭議點主要有三方面：

一是義務來源。即電網(wǎng)企業(yè)負有強制締約義務僅能由法律直接規(guī)定，還是行政機關發(fā)布的命令亦可成為電網(wǎng)企業(yè)負擔強制締約的依據(jù)。

二是強制締約的方式。對電網(wǎng)企業(yè)而言，強制締約義務表現(xiàn)為對用戶用電申請的強制承諾，這一點為理論和法律實踐所認可;但除強制承諾外，對于在特殊情況下電網(wǎng)企業(yè)是否也需對用戶采取強制要約的方式，則存在不同觀點。

三是強制締約的內容。即締約過程中對合同內容的限制是否為強制締約的應有之義。

強制締約的依據(jù)

《電力供應與使用條例》規(guī)定：電力行政機關可以指定本無供電義務的供電企業(yè)向特定地區(qū)用戶供電，相對于其他供電營業(yè)區(qū)的供電企業(yè)而言，其供電義務來源是電力主管部門的行政命令。由此產(chǎn)生的一個問題是：此種義務是否為強制締約義務?易言之，強制締約義務的來源可否為行政命令?一般認為，這種依行政命令簽訂的合同，為“強制性契約”，即以政府行為取代當事人的意思，從而成立私法上的合同關系。本文認為，這種具有強制性契約性質的行政命令不能成為強制締約的依據(jù)。

首先，強制締約是對合同自由的限制，應作為合同自由的例外看待。在電力法中，強制締約的最主要的制度價值在于避免電網(wǎng)企業(yè)等自然壟斷企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位從事差別對待、歧視等損害市場公正的行為。但是，這并不意味著對企業(yè)合法權利的忽視，強制締約作為對合同法中合同自由基本原則的修正，應依法確定契約的義務主體、義務內容等;如無法律規(guī)定，不得僅憑借行政命令對企業(yè)附加強制義務。

其次，強制締約的前提仍是交易雙方達成合意。強制締約義務通常適用于處于壟斷地位的企業(yè)，對于用戶則無限制，即用戶有選擇締約與否的自由。而在上述“強制性契約”中，完全由行政命令決定特定的供電企業(yè)向特定的用戶供電，雙方對交易對方無選擇權，且在協(xié)議無法達成時，通常直接由行政機關對協(xié)議相關內容進行裁定并督促執(zhí)行。在此情形下，已經(jīng)沒有合同自由的適用空間，故不應被視為強制締約。

再次，基于行政命令確定合同主體與電力行業(yè)市場化改革要求不符。在電力行業(yè)市場化改革背景下，促進發(fā)電和售電領域的自由競爭，是發(fā)展大勢，特別是在售電領域，供電企業(yè)對普通居民用戶和具有公益性質的機關、事業(yè)單位具有強制締約義務。不區(qū)分主體地基于行政命令確定合同主體，容易產(chǎn)生地方保護、權力尋租的現(xiàn)象，并可能導致不正當競爭。

強制締約的方式

強制締約雖然限制了一方自由選擇締約方的權利，但基于合意確定的合同仍是雙方權利義務的基礎，要約和承諾是合同達成必備的過程，因此在強制締約中也應包括要約和承諾兩個方面。然而，對于要約和承諾的強制性，目前存在不同認識。有觀點認為，在強制締約中，一個權利主體有義務向相對人發(fā)出要約以訂立合同;但也有觀點認為，強制締約是個人或企業(yè)負有應相對人的請求，與其訂立合同的義務，非有正當理由不得拒絕承諾。對于電網(wǎng)企業(yè)承擔的義務中應包括強制承諾幾無爭議，相關立法也對此進行了確認。兩類觀點的爭議點在于，電網(wǎng)企業(yè)是否承擔強制性地提出要約。本文認為，在電力法中，電網(wǎng)企業(yè)承擔的義務不應包括強制要約義務，電網(wǎng)企業(yè)所應承擔的義務，應根據(jù)強制締約制度保護的主體以及要約和承諾所承擔的責任來判斷。

在保護主體方面，若強制締約主要保護的是第三人的利益，由于要約人和承諾人均無意愿主動締約，則須由法律將締約義務強加給雙方當事人。一個典型的例子是，訂立機動車交通事故責任保險合同，由于是為第三人的利益考慮，車輛所有人和保險公司均無締約動力，因此法律對雙方均規(guī)定了強制義務。而在電力法中規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強制承諾義務則不同，主要是為了保護處于弱勢地位的市場主體不因不公平待遇而難以獲得基本服務，因而沒有必要規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強制要約義務。

在要約和承諾所應承擔的責任方面，強行要求企業(yè)識別交易對象并發(fā)出要約，要比單純面臨要約時的強制承諾承擔更多的責任。若電網(wǎng)企業(yè)的強制義務中包含強制要約，則意味著在其營業(yè)區(qū)內有未能提供電力服務的地區(qū)即構成對強制締約的違反，如此則明顯缺少適當性。

強制締約的內容

本質上講，強制締約限制的是義務主體選擇締約當事人的自由。對于是否就合同內容作出限制，目前觀點不一。有觀點認為應對合同內容進行限制，否則會影響締約目的的實現(xiàn)，因為締約義務人可以提出令要約人難以承受的條件從而變相逃避強制締約的義務。也有觀點認為，強制締約不包括對合同內容的限制。本文贊同后者觀點，這可從立法目的和合同要素兩個層面進行考察。

強制締約的目的視情形不同而有差異。在道路交通安全領域強制要求機動車所有人與保險公司訂立道路交通安全強制責任保險，其目的并不在于保險公司的利益，而是為了確保在發(fā)生道路交通事故對第三人造成損害時第三人能夠獲得賠償，其主要目的是保護無辜第三人等特殊弱勢群體的利益。而在電力市場中，電網(wǎng)企業(yè)的締約限制主要是為了維護正常的市場秩序，對合同內容的要求主要包括合同提供方應對風險條款盡到特別提示義務、合同內容中加重對方責任的條款無效，等等。這些對格式合同內容的限制，主要是為了防止占市場優(yōu)勢地位的企業(yè)利用優(yōu)勢地位強迫對方簽訂不公平的合同。此類規(guī)定雖有時與強制締約同時適用，但從其原初目的講，不宜將其簡單地納入強制締約的范疇。

就合同要素而言，通常銷售電價由有管理權的部門核準，而其他合同要素均由締約雙方自由協(xié)商確定。對于電價的強制并非特別針對強制締約的情形，而是通常在售電環(huán)節(jié)作出統(tǒng)一規(guī)定，無論是對于大用戶抑或對于普通用戶，電價均按照特定的標準統(tǒng)一規(guī)定，并非為配合強制締約的實施而使締約義務人承擔更低的電價或者向締約相對人收取更高的費用等。

文章來源 I《法治社會》2018年第1期