對(duì)于擬議中的《能源法》，業(yè)界給予了高度關(guān)注，其中最大的期盼，就是希望憑借此部《能源法》的出臺(tái)，推動(dòng)能源體制、尤其是電力體制改革，特別是在分離壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)方面作出更明確的規(guī)定，真正破除電力市場(chǎng)化改革的羈絆。

壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離

是市場(chǎng)化改革的發(fā)展趨勢(shì)

　　世界各國的實(shí)踐證明，電力市場(chǎng)化的進(jìn)程，在某種程度上來說就是不斷分離壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的過程。在這個(gè)過程中，原來發(fā)輸配售一體化壟斷經(jīng)營的電力企業(yè)不斷將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離出來，交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而保留的壟斷業(yè)務(wù)則越來越少。一般是先分離發(fā)電業(yè)務(wù)，然后是售電業(yè)務(wù)，接著是配電業(yè)務(wù)，最終將輸電業(yè)務(wù)保留為自然壟斷性業(yè)務(wù)。

　　我國的電力體制改革也遵循了這一規(guī)律。2002年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號(hào)）提出的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開”等目標(biāo)，實(shí)際上就是將發(fā)電業(yè)務(wù)、輔助性業(yè)務(wù)并進(jìn)，而將配電業(yè)務(wù)等從發(fā)輸配售一體化經(jīng)營的國家電力公司中分離出去，形成多個(gè)發(fā)電主體、多個(gè)輔業(yè)公司、多家配電公司共同競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，最終只將輸電作為壟斷性業(yè)務(wù)留給國家電力公司，“負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題；參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程，近期負(fù)責(zé)三峽輸變電網(wǎng)絡(luò)工程的建設(shè)管理；受國家有關(guān)部門委托，協(xié)助制定全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃”。雖然5號(hào)文確定的目標(biāo)只實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開、主輔分離，但實(shí)際效果已經(jīng)顯現(xiàn)：五大發(fā)電集團(tuán)、兩大輔業(yè)集團(tuán)走向了市場(chǎng)，通過競(jìng)爭(zhēng)迅速擴(kuò)大了我國的發(fā)電能力，并大幅度降低了單位造價(jià)和發(fā)電成本，讓社會(huì)享受了改革紅利。

      2015年，以《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）為標(biāo)志的新一輪電力體制改革啟動(dòng)，提出了“管住中間，放開兩頭”的改革思路。在5號(hào)文放開發(fā)電業(yè)務(wù)、輔助性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開配售電業(yè)務(wù)，將配、售電業(yè)務(wù)推向市場(chǎng)。新一輪電力體制改革以來，售電公司得以大量涌現(xiàn)，活躍了批發(fā)零售電力市場(chǎng)；伴隨著增量配電業(yè)務(wù)改革，中小型配電網(wǎng)公司開始出現(xiàn)，打破了電網(wǎng)企業(yè)對(duì)配電業(yè)務(wù)的壟斷。與此同時(shí)，按照“管住中間”的原則，作為壟斷性業(yè)務(wù)的輸配電業(yè)務(wù)則受到越來越嚴(yán)格的監(jiān)管，其中，價(jià)格監(jiān)管成為主要手段。在壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離的大背景下，競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)建設(shè)得以逐步推進(jìn)，特別是現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的步伐逐步加快。

壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)不分

已成為現(xiàn)階段電改的阻力之一

　　在看到新一輪電改取得成績(jī)的同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到：新一輪電改距離當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)還有不小的差距。其中的原因是多方面的，但不得不承認(rèn)的是，壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)未分離或分離得不徹底，已經(jīng)成為現(xiàn)階段改革逐步深入的阻力之一。其中，由于壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的邊界劃分缺少法律層面的明確與確認(rèn)，而導(dǎo)致部分市場(chǎng)主體因可能利用壟斷性業(yè)務(wù)形成的優(yōu)勢(shì)阻礙其他主體、影響公平競(jìng)爭(zhēng)而受到詬病。

　　在增量配電業(yè)務(wù)改革方面，雖然國家已經(jīng)推出四批共計(jì)404個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，但其中大多數(shù)項(xiàng)目卻步履維艱，改革效果未能如期呈現(xiàn)。造成這種局面的原因有很多，但電網(wǎng)企業(yè)的壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)未能有效剝離是重要原因之一。

　　增量配電改革的實(shí)質(zhì)是通過配電業(yè)務(wù)市場(chǎng)化，形成各個(gè)配電網(wǎng)之間比較競(jìng)爭(zhēng)的局面，從而達(dá)到降低配電成本、提高配電服務(wù)水平的目的。同時(shí)，由于配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)之間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因而，增量配電改革推動(dòng)的僅僅是配售電業(yè)務(wù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而不是配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，事實(shí)上由于二者的作用不同，也無法形成配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)；在不同配電業(yè)務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，輸電業(yè)務(wù)應(yīng)該保持獨(dú)立，否則，就會(huì)形成“大打小”的局面。但以往的實(shí)際情況是，電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)從事輸電、配電、售電業(yè)務(wù)，增量配電網(wǎng)一方面需要從電網(wǎng)企業(yè)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)切割自己的配電區(qū)域，另一方面又不得不與電網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，形成“配電業(yè)務(wù)”對(duì)“輸電、配電、售電業(yè)務(wù)”的“一對(duì)多”局面，這種“競(jìng)爭(zhēng)”的結(jié)果可以想見。設(shè)想，如果增量配電業(yè)務(wù)能夠與電網(wǎng)企業(yè)的配電業(yè)務(wù)一樣，在區(qū)域劃分、電源接入、結(jié)算價(jià)格等方面享受同樣的權(quán)利義務(wù)，則目前困擾增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展的問題基本都可以得到解決。

　　同樣，壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)不分的問題也對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)形成困擾。比如，由于電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)從事輸、配、售業(yè)務(wù)，掌握電能傳輸?shù)奈ㄒ煌ǖ?，有能力通過控制電能輸送網(wǎng)絡(luò)影響電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格，這無疑增加了市場(chǎng)監(jiān)管者、參與者的擔(dān)心。再如，由于電網(wǎng)企業(yè)可以同時(shí)從事競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)、非市場(chǎng)的保底供電業(yè)務(wù)以及壟斷性的輸配電業(yè)務(wù)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與市場(chǎng)性業(yè)務(wù)不分，電力市場(chǎng)的公平性受到質(zhì)疑。

     與此同時(shí)，不得不說的另一個(gè)事實(shí)是，除了同時(shí)從事壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)外，電網(wǎng)企業(yè)還實(shí)際掌握著電力系統(tǒng)的運(yùn)行權(quán)——電力調(diào)度權(quán)，以及交易機(jī)構(gòu)部分控制權(quán)，盡管長(zhǎng)期以來的運(yùn)行模式是基于電網(wǎng)運(yùn)行安全約束下的基準(zhǔn)考量，但“網(wǎng)運(yùn)不分”也在一定程度上加大了業(yè)界對(duì)于電力市場(chǎng)化改革成效的擔(dān)憂。

進(jìn)一步明確壟斷性業(yè)務(wù)

與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離的具體要求

　　壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離是改革的共識(shí)，而《能源法》提出“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開經(jīng)營”，則為問題的解決提供了法律依據(jù)。但該規(guī)定比較原則化，需要進(jìn)一步明確以下問題：

　　一是分離/分開的具體形式問題。一般理解，分開有三種形式：財(cái)務(wù)分開、法律分開、產(chǎn)權(quán)分開。財(cái)務(wù)分開是壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)由同一個(gè)法律實(shí)體（公司）經(jīng)營，只在財(cái)務(wù)上分開核算；法律分開是由不同法律實(shí)體從事不同類型的業(yè)務(wù)，比如一個(gè)電網(wǎng)企業(yè)分設(shè)不同的子公司，分別從事輸電、配電、售電業(yè)務(wù)，這些子公司各自獨(dú)立；產(chǎn)權(quán)分開或?qū)嶓w分開，是將不同的業(yè)務(wù)交由不具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的不同主體經(jīng)營，比如，輸電、配電、售電業(yè)務(wù)分別交由不同的公司經(jīng)營，這些公司之間沒有關(guān)聯(lián)關(guān)系。結(jié)合實(shí)踐情況看，建議《能源法》明確分開的最低要求為法律分開，要求壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)必須交由不同的獨(dú)立法人承擔(dān)，并對(duì)從事不同業(yè)務(wù)的獨(dú)立法人的人、財(cái)、物、信息等提出具體的隔離要求，對(duì)違法者設(shè)定罰則；同時(shí)，設(shè)定一定期限，逐步過渡到產(chǎn)權(quán)分開，具體可授權(quán)國務(wù)院或能源管理部門制定實(shí)施辦法。

　　二是關(guān)于輸電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)分離的問題。輸電業(yè)務(wù)具有強(qiáng)壟斷性，屬于壟斷性業(yè)務(wù)沒有爭(zhēng)議；但配電業(yè)務(wù)則隨著對(duì)市場(chǎng)認(rèn)知的發(fā)展，已逐漸明確為競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，且為中央文件所認(rèn)可。如2019年12月22日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好環(huán)境 支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》提出：“在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。支持民營企業(yè)以參股形式開展基礎(chǔ)電信運(yùn)營業(yè)務(wù)，以控股或參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務(wù)”。該文件傳遞的信息非常明確，那就是配電業(yè)務(wù)與發(fā)電業(yè)務(wù)、售電業(yè)務(wù)一樣，屬于向民營企業(yè)放開的“競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”。因此，對(duì)于輸電與配電，應(yīng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分離，參照前述原則，最低要求是由獨(dú)立的法人單位獨(dú)立經(jīng)營。具體可授權(quán)國務(wù)院或能源管理部門制定實(shí)施辦法。

　　三是關(guān)于“網(wǎng)運(yùn)分開”的問題。“網(wǎng)運(yùn)分開”是中央對(duì)自然壟斷行業(yè)改革的要求。2015年8月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確，“對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”。2019年的《政府工作報(bào)告》再次提出，“深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全面推向市場(chǎng)。”具體到電力行業(yè)，電網(wǎng)調(diào)度、電力交易屬于“電力運(yùn)營”的范疇，目前看，交易職能隨著中央電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)營要求的提出，獨(dú)立已經(jīng)是大勢(shì)所趨；而關(guān)于調(diào)度職能是否從電網(wǎng)企業(yè)中獨(dú)立出來、形成獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)，各方還有不同意見。筆者認(rèn)為，跟交易職能一樣，調(diào)度職能屬于公權(quán)力，不宜交由市場(chǎng)主體行使，特別是不應(yīng)交由從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體行使，以防公權(quán)私用；作為過渡，可以交由從事壟斷性業(yè)務(wù)的主體行使，前提是該主體僅從事輸電業(yè)務(wù)，不從事任何競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

　　事實(shí)上，正在推進(jìn)的油氣改革就采用了該做法：新成立的國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國油氣干線管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度，但前提是該公司只從事管道建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等壟斷性業(yè)務(wù)，不從事購銷等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。以上觀點(diǎn)，謹(jǐn)供《能源法》立法參考。

（文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本刊立場(chǎng)）

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年06期，作者系北京市鑫諾律師事務(wù)所高級(jí)合伙人