在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。電力生產(chǎn)消費(fèi)的完整產(chǎn)業(yè)鏈包括“發(fā)、輸、配、售”四個(gè)環(huán)節(jié)，其中輸電和配電都具有自然壟斷屬性，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)則屬于可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。我國(guó)發(fā)電環(huán)節(jié)已經(jīng)建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，推進(jìn)售電環(huán)節(jié)放開(kāi)，通過(guò)構(gòu)建多個(gè)售電主體，賦予終端用戶購(gòu)電選擇權(quán)，在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，形成多家售電、用戶自主購(gòu)電的市場(chǎng)格局，成為下一步深化電力改革的共識(shí)。

    售電側(cè)放開(kāi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

    總結(jié)國(guó)外售電側(cè)改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，各國(guó)從理論指導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、立法先行、分步實(shí)施，再到改革評(píng)估和調(diào)整，基本形成了一套完整的改革方法論，保障了改革的順利實(shí)施。以英國(guó)為例，它以新自由主義經(jīng)濟(jì)理論作為改革的理論基礎(chǔ)，整體設(shè)計(jì)了以私有化、市場(chǎng)化為核心內(nèi)容的改革方案，通過(guò)1989年《電力法》納入法制化軌道，按照法律規(guī)定的改革內(nèi)容和進(jìn)程分階段實(shí)施，對(duì)改革重大結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，2001年、2011年根據(jù)評(píng)估結(jié)果依法對(duì)改革進(jìn)行了調(diào)整。對(duì)于英國(guó)電力市場(chǎng)化改革的效果，專家學(xué)者、業(yè)界人士有著完全不同的評(píng)價(jià)，但對(duì)改革推進(jìn)的方法步驟卻是基本認(rèn)可的。去政府規(guī)制、推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的國(guó)家，普遍要求具備如下基礎(chǔ)：電力裝機(jī)有一定富余，電力供需總體平衡有余，具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件；有較為完善的電價(jià)體系，基本不存在交叉補(bǔ)貼；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，電力市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制相對(duì)完善，強(qiáng)化電價(jià)、市場(chǎng)投機(jī)行為等監(jiān)管。這些為各國(guó)推進(jìn)售電側(cè)放開(kāi)營(yíng)造了良好的環(huán)境。

    中國(guó)國(guó)情決定了售電側(cè)改革的復(fù)雜性和艱巨性

    售電側(cè)放開(kāi)涉及對(duì)電力銷售市場(chǎng)進(jìn)行重構(gòu)，是一項(xiàng)涉及面廣、影響主體多、工作量浩大的系統(tǒng)工程，任務(wù)非常復(fù)雜。當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)售電側(cè)放開(kāi)，有許多關(guān)鍵問(wèn)題需要解決。例如， 售電側(cè)放開(kāi)模式的選擇， 獨(dú)立售電主體的構(gòu)建， 市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制的建立， 發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的完善， 解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼、實(shí)施普遍服務(wù)等配套政策的出臺(tái)等。這些問(wèn)題涉及市場(chǎng)建設(shè)、行業(yè)監(jiān)管、交易機(jī)制、電價(jià)機(jī)制、法律法規(guī)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等重大改革，由于體制、機(jī)制、政策、技術(shù)等現(xiàn)實(shí)因素的影響，很難一步到位。從國(guó)際上看，各國(guó)從改革方案設(shè)計(jì)、分階段推進(jìn)，到用戶選擇權(quán)全部放開(kāi)，往往歷經(jīng)數(shù)年甚至十幾年。因此，我國(guó)推進(jìn)售電側(cè)改革，必須考慮基本國(guó)情和電力工業(yè)實(shí)際，充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的復(fù)雜性、艱巨性、持久性。

    從國(guó)外改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，售電側(cè)放開(kāi)未必能取得滿意的改革效果。英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)部分州、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家和地區(qū)在售電側(cè)放開(kāi)以后，電價(jià)在改革初期由于競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)下降，但從更長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，電價(jià)不但沒(méi)有降低，反而出現(xiàn)較快上漲。2013年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究指出，美國(guó)得州自2002年1月開(kāi)展售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，不僅未能實(shí)現(xiàn)引入競(jìng)爭(zhēng)、提升效率、降低電價(jià)等預(yù)期目標(biāo)，反而形成了多家售電商通過(guò)價(jià)格合謀共同攫取高額利潤(rùn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)的購(gòu)銷電價(jià)差比其他地區(qū)更高，被人們寄予厚望的“競(jìng)爭(zhēng)促效率”并無(wú)有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支撐。

    電價(jià)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)方面，改革前后電價(jià)高低升降是對(duì)改革成效的一個(gè)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)參與改革的各利益相關(guān)方都有著切身的影響。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行政府定價(jià)機(jī)制，發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價(jià)和售電側(cè)的銷售電價(jià)都由政府價(jià)格主管部門決定，電價(jià)形成機(jī)制比較復(fù)雜。例如，我國(guó)電價(jià)的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題就比較嚴(yán)重。一是工商業(yè)用戶長(zhǎng)期補(bǔ)貼居民用電。二是城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶。城鄉(xiāng)同價(jià)后，城市多負(fù)擔(dān)成本、農(nóng)村少負(fù)擔(dān)成本，形成交叉補(bǔ)貼。三是同類用戶之間存在交叉補(bǔ)貼。如同類用戶不同電壓等級(jí)之間存在交叉補(bǔ)貼，工商業(yè)內(nèi)部也按用戶承受力進(jìn)行分類定價(jià)。售電側(cè)放開(kāi)后，高價(jià)工商業(yè)用戶參與直接交易，電網(wǎng)企業(yè)原有的購(gòu)銷模式發(fā)生改變，如果沒(méi)有機(jī)制約束或通過(guò)其他方式回收，將造成電價(jià)交叉補(bǔ)貼沒(méi)有回收來(lái)源的問(wèn)題。面對(duì)高額的電價(jià)交叉補(bǔ)貼缺口，若國(guó)家價(jià)格主管部門提高享受交叉補(bǔ)貼的電力用戶的銷售電價(jià)，將面臨用戶承受能力不足問(wèn)題，引起社會(huì)弱勢(shì)群體不滿；若爭(zhēng)取國(guó)家和地方給予財(cái)政補(bǔ)貼，又因金額巨大，面臨難以操作的問(wèn)題。在電力改革方案還沒(méi)有出臺(tái)前，國(guó)家首先在深圳進(jìn)行輸配電價(jià)改革的試點(diǎn)，足以說(shuō)明電價(jià)改革在整個(gè)電力市場(chǎng)化改革中的地位作用以及復(fù)雜程度。

    在售電側(cè)放開(kāi)后，存在電價(jià)上漲的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自電力管理成本、協(xié)調(diào)成本的增加，來(lái)自獨(dú)立售電企業(yè)的贏利需求等因素。同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)基礎(chǔ)相對(duì)較弱，信用機(jī)制不健全，監(jiān)管體制不完善，法規(guī)建設(shè)滯后于改革實(shí)踐，市場(chǎng)化改革還處在探索和逐步深化階段，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形成需要相當(dāng)長(zhǎng)的探索時(shí)間。發(fā)電及電網(wǎng)企業(yè)、用戶自行承擔(dān)和規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，能否達(dá)到預(yù)期的降低電價(jià)、改善服務(wù)、提高效率的理想目標(biāo)，有待觀察。

    立足我國(guó)實(shí)際，穩(wěn)妥有序推進(jìn)售電側(cè)放開(kāi)

    推進(jìn)售電側(cè)放開(kāi)，需要在“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”（“兩頭”是指發(fā)電側(cè)和售電側(cè)，“中間”是指輸、配電自然壟斷環(huán)節(jié)）的總體框架下，納入全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮、穩(wěn)步推進(jìn)。

    一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，立法先行。國(guó)家主管部門組織制定售電側(cè)放開(kāi)改革方案，系統(tǒng)解決改革面臨的售電業(yè)務(wù)界定、售電主體培育、價(jià)格和市場(chǎng)等配套機(jī)制建設(shè)等關(guān)鍵問(wèn)題，提出符合我國(guó)國(guó)情的改革頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，修訂電力法、監(jiān)管條例等相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶各類市場(chǎng)主體的責(zé)任義務(wù)，為售電側(cè)放開(kāi)提供堅(jiān)強(qiáng)的法律基礎(chǔ)，做到售電側(cè)放開(kāi)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，于法有據(jù)、依法有序地推進(jìn)售電側(cè)改革。

    二是完善市場(chǎng)監(jiān)管，保證市場(chǎng)公平開(kāi)放。電力監(jiān)管部門對(duì)電力市場(chǎng)參與各方實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，重點(diǎn)對(duì)電網(wǎng)公平、無(wú)歧視放開(kāi)準(zhǔn)入情況、交易組織方式、調(diào)度交易執(zhí)行情況、信息披露、可再生能源發(fā)電等方面進(jìn)行監(jiān)管；從市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易秩序等方面加強(qiáng)對(duì)發(fā)電、售電等各類市場(chǎng)主體的監(jiān)管。以維護(hù)電力市場(chǎng)秩序，確保參與各方的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

    三是構(gòu)建公平開(kāi)放、統(tǒng)一的電力交易平臺(tái)，有序開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。這方面，國(guó)家電網(wǎng)公司作為電網(wǎng)企業(yè)做了許多探索工作，一個(gè)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)技術(shù)支撐平臺(tái)已上線，試運(yùn)行狀況良好。為了避免技術(shù)平臺(tái)重復(fù)投資建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，未來(lái)售電側(cè)改革應(yīng)充分利用已有技術(shù)平臺(tái)，通過(guò)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)和深化應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有技術(shù)平臺(tái)公平開(kāi)放度的監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序開(kāi)展，提高資源的優(yōu)化配置效率，降低改革成本，提高實(shí)效性。

    四是妥善解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，與電力市場(chǎng)建設(shè)同步推進(jìn)。電價(jià)交叉補(bǔ)貼事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，也是決定電力改革成敗的重要因素。因此，需要將妥善解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題作為電力改革方案的重要組成部分，與電力市場(chǎng)建設(shè)同步推進(jìn)，逐步取消不同電壓等級(jí)、不同用戶類別銷售電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼。售電側(cè)改革初期，可由電網(wǎng)企業(yè)向價(jià)格主管部門申報(bào)現(xiàn)有各類用戶交叉補(bǔ)貼數(shù)額，通過(guò)輸配電價(jià)回收。未來(lái)可探索實(shí)施通過(guò)征收電價(jià)交叉補(bǔ)貼加價(jià)、設(shè)立電力普遍服務(wù)基金等方式，解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。

    五是統(tǒng)籌制定相關(guān)配套政策機(jī)制，促進(jìn)能源市場(chǎng)清潔健康發(fā)展。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)，有利于增強(qiáng)電力系統(tǒng)消納清潔能源能力，實(shí)現(xiàn)清潔能源高效開(kāi)發(fā)和利用。同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)排污權(quán)交易市場(chǎng)、碳市場(chǎng)、節(jié)能量交易及可再生能源配額交易等市場(chǎng)建設(shè)，同步推進(jìn)煤炭、天然氣等相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展，與電力市場(chǎng)建設(shè)形成合力，促進(jìn)我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

    （本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中高速增長(zhǎng)階段收入分配調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)研究”（14AZD019）階段性成果）

    （作者單位：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；中國(guó)人民大學(xué)漢青經(jīng)濟(jì)與金融高級(jí)研究院）