劉滿平

石油天然氣產(chǎn)業(yè)是我國能源產(chǎn)業(yè)的重要組成部分是工業(yè)經(jīng)濟運行的“血脈”，對保障國家能源安全，滿足生產(chǎn)生活需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。在1949年新中國成立至1977年的28年間，我國油氣產(chǎn)業(yè)從無到有，得到恢復和初步發(fā)展。而自1978年改革開放以來的40年，我國油氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了四個階段和許多重大事件，迅速崛起并發(fā)展壯大，取得了舉世矚目的巨大成就，世界地位全面提升，為我國國民經(jīng)濟建設作出了突出貢獻。

1油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的四個階段

新中國成立以后，為解決經(jīng)濟發(fā)展能源供應的瓶頸擺脫貧油國的帽子，我國政府努力建立起一個規(guī)模龐大、體系較為完整的現(xiàn)代石油體系。1949年11月建立燃料工業(yè)部，統(tǒng)管全國石油工業(yè)。1955年7月撤銷燃料工業(yè)部，分別成立石油、煤炭、電力部。1970年將煤炭工業(yè)部、化學工業(yè)部和石油工業(yè)部合并成立燃料化學工業(yè)部。1975年1月撤銷燃料化學工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部和石油化學工業(yè)部。1978年3月撤銷石油化學工業(yè)部，成立石油工業(yè)和化學工業(yè)部。這一時期，在政府或國家對油氣行業(yè)實施嚴格的行政監(jiān)督的體制下，油氣行業(yè)具有政企合一的特點，油氣行業(yè)是完全計劃經(jīng)濟體系，投資計劃和任務目標由國家計委和國家經(jīng)委來制定，撥款、勘探、生產(chǎn)分別由財政部、地質部和石油部負責，石油部管理所有的企業(yè)油氣行業(yè)高度集中，同時也存在著無法逾越的進入壁壘。國家綜合計劃全部油氣及產(chǎn)品，在國內銷售渠道單一，銷售的油氣產(chǎn)品沒有任何替代品。

1978年12月黨的十一屆三中全會確定“我國工作重點轉移到經(jīng)濟建設上來”，開啟了改革開放的偉大征程，各項經(jīng)濟體制改革隨即有序推進。作為改革的先行者，我國油氣產(chǎn)業(yè)在改革開放總體方針的指引下，沿著由計劃向市場，由壟斷向競爭的市場化改革路線，在行業(yè)管理、企業(yè)改革、市場體系建設等方面不斷進行改革探索?；仡櫸覈蜌猱a(chǎn)業(yè)改革發(fā)展40年的光輝歷程，大致可以分為四個階段。

(一)第一階段:1978—1988年

這一階段是以“放權讓利”為核心的改革開啟階段，主要改革發(fā)展內容包括:一是推行承包經(jīng)營責任制，擴大石油企業(yè)自主權。1978年我國原油產(chǎn)量突破1億噸，成為世界石油生產(chǎn)大國。但由于長期資金投入不足，1979年之后原油生產(chǎn)連續(xù)兩年徘徊不前，呈下降之勢。作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯的重要來源，穩(wěn)產(chǎn)1億噸原油成為石油工業(yè)發(fā)展的緊迫任務。為此，從1981年起，石油全行業(yè)實施產(chǎn)量包干的重大決策以及推行承包經(jīng)營責任制等多種形式的開放搞活措施:實行1億噸原油產(chǎn)量包干，超產(chǎn)、節(jié)約的原油出口價差收入作為石油勘探開發(fā)基金。此政策極大地調動了石油企業(yè)的生產(chǎn)積極性，緩解了發(fā)展資金短缺的矛盾，促進了原油產(chǎn)量的穩(wěn)步提高。二是堅持“引進來”方針，開啟油氣資源的對外合作。上世紀70年代，世界海洋石油工業(yè)快速發(fā)展，但我國海洋石油由于缺乏勘探開發(fā)的裝備和資金而發(fā)展緩慢。為此，我國于1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》及相關法規(guī)，海上大陸架實行對外開放，公開招標;允許引進國外先進技術和先進裝備，可向國外貸款。1983年進行首輪國際公開招標，同9個國家27家石油公司簽訂了18個石油合同，開啟了我國石油資源對外合作的先河。與此同時，陸上石油資源也逐步對外開放，1985年，南方11個省區(qū)先行開放。三是改革油氣行政管理體制，相繼組建三大國家石油公司。為更好地開展對外合作，加快海洋石油工業(yè)發(fā)展，1982年成立中國海洋石油總公司;

為解決條塊分割和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復低效問題，1983年成立中國石油化工總公司，對煉油、石油化工、化纖企業(yè)實行統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理;1988年撤銷石油工業(yè)部，成立中國石油天然氣總公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營陸上石油天然氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)建設。自此我國石油工業(yè)實現(xiàn)從國家政府部門向經(jīng)濟實體轉變。

(二)第二階段:1989—2001年

這一階段是以建立市場經(jīng)濟管理和運行體系為核心的改革階段，主要改革發(fā)展內容包括:一是實施以價格為中心的流通體制改革。實行1億噸原油產(chǎn)量包干后，原油和成品油銷售形成了“計劃內平價、計劃外高價”的“價格雙軌制”。1994年取消價格雙軌制，實行計劃內外價格并軌和提高價格水平的重要改革，同時對原油、成品油的資源實行政府統(tǒng)一配置，整頓流通秩序。1998年至20014年開始新一輪石油價格改革。確定國內原油價格按與進口原油到廠成本價相當?shù)脑瓌t，由購銷雙方商定。對成品油實行政府指導價，由政府參照國際市場價格水平公布零售中準價，允許企業(yè)在一定范圍內浮動，并對批發(fā)和零售價差做了限定。二是推進產(chǎn)業(yè)重組和主要國有石油企業(yè)改制上市，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1998年中央決定實施石油石化戰(zhàn)略大重組，通過行政性資產(chǎn)劃撥和互換，將原石油天然氣總公司和石化總公司改組為兩個大型石油石化集團公司，實現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷、內外貿(mào)一體化經(jīng)營。1999年為進一步解決石油工業(yè)內部體制、機制和結構上的深層次矛盾，促進國有石油、石化企業(yè)改革和發(fā)展，中國石油中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，開展企業(yè)內部重組，組建了各自的股份公司。2000年至2001年，三家股份公司先后在紐約、倫敦、香港成功上市，進入了國際資本市場，標志著中國油氣產(chǎn)業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國際化進程中邁出了關鍵性的一步。三是國內油氣企業(yè)開始“走出去”，參與國際油氣合作。1993年，我國成為石油凈進口國。中央提出充分利用國內外兩種資源、兩個市場的戰(zhàn)略方針，推動石油工業(yè)加快“走出去”的步伐。中國石油1993年開始探索海外油氣勘探開發(fā)合作，1997年先后中標蘇丹、委內瑞拉、哈薩克斯坦等海外項目，實現(xiàn)了國際油氣勘探開發(fā)合作的重大突破;中國海油1994年在印尼購買了阿科公司馬六甲油田32.85%的股份，成為該油田最大的股東，邁出了開拓國際市場的重要一步;2002年后又在印尼、澳大利亞和尼日利亞成功收購油氣項目。中國石化先后與沙特、伊朗、俄羅斯等國石油公司進行勘探開發(fā)合作，同時積極開展海外石油下游業(yè)務合作。

第三階段:2002—2012年

這一階段是建立多元主體的市場結構、推動市場化改革階段。隨著2001年我國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)主體進入，油氣行業(yè)開放和市場化改革進入新階段。改革發(fā)展的重點是按照中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改善政府宏觀調控，強化市場的作用:在市場化改革方面，取消了石油貿(mào)易專營權，由1家石油進出口公司變成5家國營貿(mào)易公司和20多家非國營貿(mào)易公司;石油天然氣重大項目投資從審核制改為備案制，除對油氣礦業(yè)權、對外合作、大型管道建設和石油貿(mào)易等保留管制性規(guī)定外，投資準入的限制已取消。市場結構發(fā)生重大變化，涌現(xiàn)出多元化的市場主體，初步形成了以國有經(jīng)濟為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的市場結構。在行政管理體制改革方面，2003年成立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理包括油氣行業(yè)在內的國有資產(chǎn)，同年，成立國家發(fā)展改革委能源局，2008年又在此基礎上成立國家能源局，行使能源行業(yè)的管理職能，指導行業(yè)發(fā)展。

(四)第四階段:2013年至今

2012—2016年，受全球經(jīng)濟相對低迷、需求放緩、能源結構調整等影響，全球油氣供應總體過剩，價格下跌，為我國油氣領域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環(huán)境。而國內，自2012年黨的十八大以來，隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，能源行業(yè)提出“四個革命、一個合作”，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也進入了全面深化改革發(fā)展新階段:油氣需求增速放緩，進入較為明顯的換擋期，但總量仍將在較長時期內保持剛性增長。由于世界油氣資源豐富，需求放緩，供應相對寬松，加上國內油氣增產(chǎn)尚有潛力，儲備能力不斷上升，我國油氣供應有較為充足的保障。霧霾頻繁，空氣污染日益嚴重，環(huán)保壓力迫使盡快實現(xiàn)包括油氣在內的能源轉型。多重因素決定了這一階段油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的重點是針對油氣產(chǎn)業(yè)體制機制亟待解決的深層次矛盾和問題，按照十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作”以及2017年5月出臺的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，本著積極探索、試點先行的推進方式，大力推動油氣產(chǎn)業(yè)在重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革實踐。具體來看，油氣領域新一輪改革實踐主要集中于三點:一是以建立競爭性出讓機制、健全退出機制，促進礦權市場流動為核心的上游礦權改革。二是以改革運營機制、推動管網(wǎng)獨立和第三方公平開放為核心的中游管網(wǎng)運營機制改革。三是以建立管輸價格監(jiān)管機制，初步實現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”目標為核心的價格機制改革。