如果僅從字面意思上理解消納保障機(jī)制，顯然低估了其將作用于新能源產(chǎn)業(yè)，乃至國(guó)家能源格局所產(chǎn)生的助推力。

(來(lái)源：中國(guó)電力企業(yè)管理 ID：zgdlqygl 作者：陳敏曦)

促進(jìn)可再生能源發(fā)展的消納保障機(jī)制作為能源轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共政策，關(guān)注的重點(diǎn)不僅僅是可再生能源的消納利用。在能源消費(fèi)總量基數(shù)逐漸擴(kuò)大，電力市場(chǎng)日趨成熟的環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和破局新能源發(fā)展困境的政策著力點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

從發(fā)力于供給側(cè)到盤活消費(fèi)側(cè)，不難窺見政策空間從技術(shù)積累向拓展消納的遷移，也可洞悉行業(yè)利益發(fā)展從政策激勵(lì)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)軌的態(tài)勢(shì)。

建立低碳能源發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，以最低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，政策制定者的用意和國(guó)家發(fā)展可再生能源的意志，不言自明。

新政恰逢其時(shí)

“從2017年開始征求意見，征求意見稿從第二稿的30多條20多頁(yè)，到第三稿中十余條，5頁(yè)紙。每一次收到的反饋意見都超過(guò)幾百頁(yè)。但是這個(gè)政策最終能夠出臺(tái)，沒(méi)有胎死腹中，說(shuō)明這是符合社會(huì)對(duì)綠色能源需求的政策，既是行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的內(nèi)在要求，也是每年寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，健全《可再生能源法》的外部環(huán)境要求。”作為參與和見證《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱“消納保障機(jī)制”）制定出臺(tái)全過(guò)程的親歷者，國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源中心副主任陶冶對(duì)此頗感欣慰。

可再生能源行業(yè)從來(lái)不缺政策，消納保障機(jī)制卻是最“難產(chǎn)”的一個(gè)。

作為消納保障機(jī)制的前身，配額制早在我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，就被作為《可再生能源法》的相關(guān)條文圈定在政策法規(guī)制定的考慮范疇之內(nèi)。陶冶回憶，配額制被真正提上議事日程，是在2005年可再生能源法立法階段，而配額制的研究則可以追溯到更早前的2000年初，當(dāng)時(shí)從國(guó)外引進(jìn)了各種可再生能源政策和手段，以供政策制定者們研究哪一種政策可以更好地在我國(guó)落地。

國(guó)際上通用的配額制與固定電價(jià)這兩種可再生能源發(fā)展政策，無(wú)論是在實(shí)施路徑還是方法論上都截然不同，后者因政策模型更為簡(jiǎn)單、對(duì)企業(yè)保護(hù)性更強(qiáng)，更適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期現(xiàn)狀的優(yōu)勢(shì)成為更優(yōu)選，結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼沿用至今。

盡管在激烈的爭(zhēng)辯中，寫入立法的首次“流局”，被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“有可能錯(cuò)失了在我國(guó)執(zhí)行配額制的最佳時(shí)機(jī)”。但我國(guó)可再生能源行業(yè)在系列產(chǎn)業(yè)扶植政策的引導(dǎo)下，迅速積累了技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)能規(guī)模，2018年光伏、風(fēng)電的裝機(jī)和發(fā)電量均已坐上世界頭把交椅；可再生能源已成為我國(guó)新增電力的主力替代電源，在承載了更多能源轉(zhuǎn)型重任和寄托的同時(shí)，也成為帶動(dòng)制造業(yè)發(fā)展和推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要引擎。

然而，單獨(dú)飼以“胡蘿卜”也有政策的“副作用”。繼2010年我國(guó)風(fēng)電出現(xiàn)首次明顯棄風(fēng)，到2016年解決棄風(fēng)棄光問(wèn)題被作為政治議題擺上中央領(lǐng)導(dǎo)的辦公桌，可再生能源發(fā)展的不均衡、“重建輕用”導(dǎo)致的消納矛盾日益突出，隨著全國(guó)電力裝機(jī)走向整體富余疊加經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，逐步收窄的消納空間與日益膨脹的裝機(jī)數(shù)量出現(xiàn)明顯錯(cuò)位，棄風(fēng)棄光已經(jīng)演變到了不容忽視的地步。

更為緊迫的是，作為可再生能源補(bǔ)貼的唯一來(lái)源，可再生能源基金電價(jià)附加的線性累積，儼然不能滿足風(fēng)電、光伏產(chǎn)能幾何數(shù)量級(jí)的增長(zhǎng)勢(shì)頭。正如業(yè)內(nèi)人士所述，“誰(shuí)也沒(méi)有料想到新能源會(huì)發(fā)展到如此規(guī)模。”

財(cái)政補(bǔ)貼的捉襟見肘使得可再生能源企業(yè)誠(chéng)惶誠(chéng)恐，“三棄問(wèn)題”的惡化趨勢(shì)也促使主管部門重新思考可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)方式。

陶冶告訴記者，從全球促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施來(lái)看主要分為三個(gè)方面，一是制定可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確可再生能源在未來(lái)能源轉(zhuǎn)型中的地位；二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，包括采用招標(biāo)系統(tǒng)、設(shè)立固定電價(jià)，或采用固定補(bǔ)貼和稅減免等措施；三是制定強(qiáng)制性可再生能源市場(chǎng)份額政策。

推進(jìn)電力市場(chǎng)化需要具有市場(chǎng)約束力的手段，曾被“棄用”的配額制被再次擺上臺(tái)面。

2012年，國(guó)家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，以較大篇幅提出了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核機(jī)制”、“實(shí)施可再生能源電力配額制度”等作為配合規(guī)劃實(shí)施所需的必要政策保障，明確了地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、達(dá)到規(guī)模的大型發(fā)電企業(yè)完成可再生能源的目標(biāo)和要求。2014年《可再生能源配額考核辦法（試行）》進(jìn)一步明確了2015年、2017年、2020年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)全國(guó)各?。▍^(qū)、市）需要完成的配額指標(biāo)。

與政績(jī)考核掛鉤是配額制的理想“配置”，是能夠促進(jìn)地方政府完成配額的原生動(dòng)力，但這需要一套全國(guó)性的頂層機(jī)制和更高決策層的支持。

很顯然，無(wú)論是落實(shí)和實(shí)施配額制的市場(chǎng)條件的缺位，還是疏導(dǎo)和分?jǐn)偪稍偕茉窗l(fā)展經(jīng)濟(jì)代價(jià)途徑的缺失，當(dāng)時(shí)我國(guó)的制度基礎(chǔ)并不具有實(shí)施配額制的外部環(huán)境。部分地方政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)表現(xiàn)出了明顯的抵觸情緒，矛頭則直指配額制的“計(jì)劃色彩”。而后續(xù)國(guó)家能源局出臺(tái)的試圖軟化對(duì)于地方政府考核的《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額制考核有關(guān)要求通知意見的函》，以及《建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，也在一片喧嘩中再度“流產(chǎn)”。

陶冶在回顧配額制的發(fā)展歷程時(shí)總結(jié)道：“配額制作為保障可再生能源消納的強(qiáng)制性目標(biāo)，意在促進(jìn)電力系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制、資源配置、運(yùn)行區(qū)域?yàn)闈M足消納目標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整。這需要健全配套的考核及激勵(lì)機(jī)制，也需要市場(chǎng)環(huán)境作為后盾確保其實(shí)施的可操作性。”

誠(chéng)如陶冶所述，美國(guó)、英國(guó)等電力市場(chǎng)成熟的國(guó)家，普遍采用強(qiáng)制性市場(chǎng)份額，以電力市場(chǎng)為基礎(chǔ)促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用。對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力供應(yīng)商提出約束性市場(chǎng)份額的要求，并通過(guò)綠色電力交易證書實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性市場(chǎng)份額的流轉(zhuǎn)?？稍偕茉措娏ζ髽I(yè)除了通過(guò)電力銷售獲得電價(jià)收入外，還可以通過(guò)綠證交易獲得額外收入。

對(duì)于配額制的研究雖未曾中斷，而真正的轉(zhuǎn)機(jī)則蘊(yùn)藏在電力市場(chǎng)化改革的持續(xù)發(fā)力中。隨著電力市場(chǎng)規(guī)則體系建設(shè)的推進(jìn)，發(fā)用電計(jì)劃逐步放開，售電公司和電力交易機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)化元素走向成熟，通過(guò)市場(chǎng)化手段，可以為地方政府及相關(guān)企業(yè)等利益主體提供更多可能因?qū)嵤┡漕~制而造成的利益出讓和減損的緩沖途徑，為配額制再次進(jìn)入公眾視野作下良好鋪墊。

與此同時(shí)，從2018年中相關(guān)政府部門出臺(tái)光伏“531新政”以嚴(yán)控補(bǔ)貼項(xiàng)目規(guī)模，到2019年前四個(gè)月密集出臺(tái)的多部風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)政策，既明確了2021年新能源平價(jià)上網(wǎng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也對(duì)2020年新增項(xiàng)目補(bǔ)貼資金的上限和規(guī)模指標(biāo)的配置加以嚴(yán)控，并以陸續(xù)公布的指導(dǎo)性價(jià)格作為競(jìng)爭(zhēng)性配置的商業(yè)價(jià)格。

當(dāng)供給側(cè)的政策空間逐步收窄，業(yè)內(nèi)翹首消費(fèi)側(cè)的剛性空間。被認(rèn)為是確保實(shí)現(xiàn)可再生能源順利進(jìn)入平價(jià)時(shí)代關(guān)鍵政策的配額制，在其實(shí)施的法律和政策基礎(chǔ)已然成熟的環(huán)境下，迎來(lái)了出臺(tái)的最佳時(shí)機(jī)。

“目前困擾我國(guó)可再生能源發(fā)展的兩大問(wèn)題，一個(gè)是補(bǔ)貼資金，另一個(gè)就是消納。此次消納保障機(jī)制的出臺(tái)，從文件名稱的修改就可以看出，首先就是要解決消納，解決新能源‘大而不強(qiáng)’的問(wèn)題。而從遠(yuǎn)期來(lái)看，一方面是通過(guò)綠證、超額消納量的市場(chǎng)化交易行為給予義務(wù)主體和發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和多元化的收益來(lái)源，同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)貼問(wèn)題的解決，綠證交易至少是可選的方案和手段之一。進(jìn)而通過(guò)這樣的保障機(jī)制扭轉(zhuǎn)、促進(jìn)和延續(xù)電力消費(fèi)者購(gòu)買可再生能源的意愿和行為。”陶冶說(shuō)。

回溯消納保障機(jī)制的演進(jìn)歷程，其濃縮了我國(guó)可再生能源發(fā)展的每一個(gè)片段。這其中不僅有新能源企業(yè)從弱小到強(qiáng)大經(jīng)歷的每一次磨礪，還有大省間的博弈、地方政府和配額政策的針鋒相對(duì)；既有電網(wǎng)企業(yè)為完成消納角色的扮演而付出的努力，在未來(lái)還會(huì)有售電公司、電力交易機(jī)構(gòu)的參與和支撐，更值得期待的，是電力市場(chǎng)為可再生能源發(fā)展提供的更大平臺(tái)和依托。

“消納保障機(jī)制的出臺(tái)，會(huì)極大地推動(dòng)我國(guó)電力市場(chǎng)中綠電的交易規(guī)模、交易的參與度和活躍度；同時(shí)通過(guò)強(qiáng)制性或者約束性的消納權(quán)重，為可再生能源在消納側(cè)爭(zhēng)取到了剛性的市場(chǎng)空間。”陶冶說(shuō)，“此次出臺(tái)的消納保障機(jī)制并沒(méi)有將可再生能源企業(yè)納入考核義務(wù)主體，加之以往通過(guò)規(guī)模指標(biāo)、固定電價(jià)對(duì)于供給側(cè)的激勵(lì)，對(duì)于可再生能源產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)都是正向積極的促進(jìn)，而政策空間的遷移并不意味著國(guó)家降低了對(duì)于可再生能源發(fā)展的需求與要求，而是希望未來(lái)通過(guò)更多企業(yè)和企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，技術(shù)與技術(shù)間的競(jìng)技，促進(jìn)可再生能源更高質(zhì)量的發(fā)展。”

可以預(yù)見，更多的可再生能源進(jìn)入電力市場(chǎng)是必然的，可再生能源在電力市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)自我競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰也是必然的。在“十四五”以及更遠(yuǎn)的未來(lái)，無(wú)論是對(duì)于帶補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目，還是即將到來(lái)的第一批20.76萬(wàn)千瓦平價(jià)項(xiàng)目，在同等市場(chǎng)地位下，以何種技術(shù)、何種規(guī)模、何種經(jīng)濟(jì)性來(lái)滿足這樣的消納空間，更多的是依靠可再生能源企業(yè)對(duì)于行業(yè)的整體研判，以及依靠市場(chǎng)行為進(jìn)行的全局優(yōu)化。

畢竟，消納保障機(jī)制是以最低成本實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的選擇之一。

破解消納困局

對(duì)于地方政府在完成國(guó)家能源轉(zhuǎn)型中的重要性，已經(jīng)在業(yè)內(nèi)達(dá)成了一致認(rèn)知，曾有業(yè)內(nèi)人士直言不諱：“只要上面明確地方政府需要承擔(dān)可再生能源的消納責(zé)任和義務(wù)，所有問(wèn)題就都可以解決。”

對(duì)比3輪征求意見稿和最終公布文件的變化，在核心思想和主體框架的方略上并沒(méi)有發(fā)生重大改變，在義務(wù)主體、權(quán)重指標(biāo)和豁免機(jī)制等細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)中也僅作了細(xì)微調(diào)整，而對(duì)于消納責(zé)任考核方式的修改，則成為政策公布后對(duì)于落實(shí)執(zhí)行力度和效果的最大擔(dān)憂，引起了業(yè)內(nèi)熱議。

從考核地方政府到考核售電公司，從與政績(jī)掛鉤到排除在考核義務(wù)主體之外，數(shù)年間的數(shù)易其稿，其中勢(shì)必涉及到多主體間利益訴求的權(quán)衡與平衡。而在“溫和”與“硬核”間的尺度拿捏，又是否會(huì)因回避阻力而導(dǎo)致籌劃力度的缺失，進(jìn)而影響整體執(zhí)行的效果？

“此前絕大部分業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，消納保障機(jī)制沒(méi)有把地方政府作為考核義務(wù)主體，是沒(méi)有抓住牛鼻子，但是如果參看近期公布的各省區(qū)消納監(jiān)測(cè)報(bào)告，相信大家也會(huì)越來(lái)越理解和明白，通過(guò)與‘一票否決制’的雙控考核、非化石能源占比目標(biāo)等等這些已經(jīng)與政績(jī)考核相掛鉤的工作銜接，約束力是毋庸置疑的。”陶冶告訴記者，就考核而言，盡管目前國(guó)家能源局無(wú)法對(duì)省級(jí)政府、電網(wǎng)公司通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的約束，但仍可以通過(guò)相關(guān)信息通報(bào)、約談等手段，激發(fā)參與和實(shí)施消納保障機(jī)制的積極性。比如國(guó)家能源局歷年發(fā)布的《全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》就可以看作輿論監(jiān)督的手段。

除此以外，為了確保消納保障機(jī)制的實(shí)施效果，此輪政策制定還將地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局和能源派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能涵蓋在內(nèi)。一方面考慮是基于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局作為地方電力系統(tǒng)運(yùn)行的直接管理和歸口單位，不僅安排傳統(tǒng)火電的發(fā)電計(jì)劃，同時(shí)對(duì)于科學(xué)合理制定省級(jí)可再生能源消納方案，以及部門間的協(xié)調(diào)都有著舉足輕重的作用，使可再生能源消納能夠更加貼近市場(chǎng)。另一方面，通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家能源派出機(jī)構(gòu)在落實(shí)消納保障機(jī)制中的監(jiān)管職能，力求對(duì)各地區(qū)消納能力，以及義務(wù)主體的消納完成情況予以監(jiān)督。

如果從省級(jí)政府的角度而言，無(wú)論是出于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，還是出于對(duì)省內(nèi)GDP的考量，選擇更符合地方經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展道路無(wú)可厚非。也正因如此，此次消納保障機(jī)制也給予了地方政府更多自主決策權(quán)和靈活性資源配置的讓渡，省級(jí)政府可以結(jié)合本省可再生能源發(fā)展地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、資源情況以及電力市場(chǎng)的建設(shè)情況，結(jié)合節(jié)能減排、碳減排、雙控指標(biāo)，自行決定完成國(guó)家設(shè)定的消納配額指標(biāo)的方式。

國(guó)家能源局近期發(fā)布的《2018年度全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，作為清潔能源示范省的浙江，2018年度可再生能源消納量為826.98億千瓦時(shí)，同比下降1.5%。隨著中東部省份用能空間的逐步收窄，浙江省成為目前第一個(gè)公開購(gòu)買綠證的省份，通過(guò)200萬(wàn)個(gè)綠證增加20億千瓦時(shí)的可再生能源消納量。

“在政策的實(shí)施初期，我們并不希望大部分省份完不成指標(biāo)，從目前的消納權(quán)重指標(biāo)的配置情況，以及政策配套機(jī)制來(lái)看，執(zhí)行效果是不存在疑問(wèn)的。在接下來(lái)到政策正式實(shí)施的2020年，既是倒逼捋順流程的過(guò)程，也是整個(gè)電力系統(tǒng)上中下游的各個(gè)主體，包括能源部門、監(jiān)管部門、政府部門理解和清楚整套機(jī)制運(yùn)行的過(guò)程。因?yàn)檫@套機(jī)制不僅涉及到電力體制改革前未曾出現(xiàn)的售電企業(yè)、微網(wǎng)、增量配網(wǎng)業(yè)主，同時(shí)還涉及跨省區(qū)之間的協(xié)調(diào)交易和綠證、超額完成量的交易。同時(shí)，相應(yīng)的配套機(jī)制和消納權(quán)重指標(biāo)也會(huì)進(jìn)行逐步完善和動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)然，這其中也包括對(duì)東部地區(qū)承擔(dān)更多消納任務(wù)的討論。”陶冶說(shuō)。

從我國(guó)政府簽訂《巴黎協(xié)定》就應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出莊嚴(yán)承諾，到《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016-2030）》中提出2025、2035年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別超過(guò)18%和27%的目標(biāo)；從黨的十八屆五中全會(huì)提出重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，到2017年國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)布20項(xiàng)措施力圖解決可再生能源限電難題，能源轉(zhuǎn)型這一既關(guān)系到國(guó)家能源安全命脈，又涉及到資源、經(jīng)濟(jì)、民生的戰(zhàn)略命題，得到了從中央到地方的廣泛關(guān)切。但對(duì)于究竟該以資源富集的西部地區(qū)為抓手，還是優(yōu)先在能源結(jié)構(gòu)相對(duì)較差的東部地區(qū)落腳，業(yè)內(nèi)始終存在爭(zhēng)論。

曾有觀察人士認(rèn)為，西部省份的能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)20%，需要轉(zhuǎn)型的并不是這些省份。而東部省份一個(gè)省的用電量就可以甩掉西北、東北電網(wǎng)的合計(jì)用電量，如果僅僅依靠西部省份，是不可能實(shí)現(xiàn)真正的能源轉(zhuǎn)型。

“我并不認(rèn)為東部地區(qū)在能源轉(zhuǎn)型的節(jié)奏或動(dòng)作上慢了或是少了，如果從政府的主動(dòng)作為來(lái)看，從促進(jìn)包括海上風(fēng)電等分布式電源發(fā)展，到積極利用輸電通道消納，或者是對(duì)于省外來(lái)電和綠證購(gòu)買的積極性來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)反而是走在前面的。”陶冶說(shuō)，“考慮能源轉(zhuǎn)型，既要看到東部地區(qū)風(fēng)光資源、土地資源不足的劣勢(shì)，也要考慮他們作為負(fù)荷中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心良好的消納潛力，因此首先要鼓勵(lì)東部地區(qū)分布式能源的充分就地消納，同時(shí)盡可能發(fā)揮特高壓輸電通道的優(yōu)勢(shì)，以東部省份消納潛力來(lái)整體提高國(guó)家對(duì)于可再生能源的利用規(guī)模。”

根據(jù)消納保障機(jī)制2020年度的指標(biāo)測(cè)算，酒泉—湖南、扎魯特—山東、寧夏—山東、上海廟—山東、寧東—浙江等特高壓輸電通道中，可再生能源電量的比例均不低于30%。

對(duì)于中東部受端省份而言，接納更多的省外來(lái)電，即意味著壓縮省內(nèi)的發(fā)電空間，即便是風(fēng)電、光伏的價(jià)格再低，降低本省內(nèi)的火電出力，最終直接影響的還是與地方經(jīng)濟(jì)掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益；同時(shí)，大部分特高壓受端省份還承擔(dān)著外送水電的接納任務(wù)，在剛性計(jì)劃指標(biāo)下，更大規(guī)模的新能源電量同樣意味著更大的調(diào)度壓力和額外的調(diào)峰成本。在用電量低迷的形勢(shì)下，無(wú)論怎么算，都不是一筆劃算的買賣。

“隨著電網(wǎng)的互聯(lián)互通，特高壓輸電通道建設(shè)完工，以及更多的市場(chǎng)化交易行為，讓我們看到了通過(guò)市場(chǎng)化手段打破省間壁壘機(jī)制性障礙的可能，也讓我們逐漸意識(shí)到在跨區(qū)輸電通道或是特高壓輸電通道落地端可再生能源電量的分配中，方法學(xué)和計(jì)量方法逐步完善的必要性。”陶冶給記者舉了一個(gè)例子，以日內(nèi)波動(dòng)性較大的風(fēng)電為例，在夜間滿發(fā)時(shí)，如果受端省份愿意壓低省內(nèi)火電出力，那么按照濃度計(jì)量法，夜間輸電通道內(nèi)風(fēng)電的濃度占比自然就會(huì)提高，而受端省份通過(guò)日內(nèi)機(jī)組開機(jī)序列的調(diào)整安排，將火電機(jī)組的夜間和日間發(fā)電小時(shí)數(shù)優(yōu)化，在不改變省內(nèi)火電機(jī)組總發(fā)電量的前提下，即便消納空間有限，依然可以通過(guò)更先進(jìn)的計(jì)量手段形成的更多購(gòu)買方式，完成更可觀的可再生能源消納量。

“可再生能源消納權(quán)重在滿足國(guó)家能源轉(zhuǎn)型要求的前提下，作為剛性指標(biāo)落實(shí)下去，不僅需要研究機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮聰明才智，還要有送受兩端省份的協(xié)商和認(rèn)可。通過(guò)實(shí)際運(yùn)行情況逐步驗(yàn)證了消納保障機(jī)制的合理性和可行性，下一步我們可能會(huì)在逐步提高東部地區(qū)可再生能源占比上，在如何促進(jìn)西部地區(qū)綠色電力在東部地區(qū)落地消納的事情上加以研究和推進(jìn)。”

在送端地區(qū)消納遇阻、而受端地區(qū)能源雙控趨緊的當(dāng)下，通過(guò)消納保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)能源資源更大范圍的合理配置，外來(lái)電將不再是“燙手的山芋”。而作為國(guó)家能源戰(zhàn)略中“四梁八柱”的前瞻性、引領(lǐng)性政策文件，消納保障機(jī)制或許是解決可再生能源發(fā)展不均衡的一劑良方。

彌合補(bǔ)貼缺口

近期，一則“多家光伏企業(yè)找到婆家”的新聞引爆能源圈，其中涉及多家央企決定國(guó)有資本參股非上市企業(yè)及非國(guó)有控股上市公司的資產(chǎn)重組事項(xiàng)。

有聲音認(rèn)為，央企占據(jù)了更為深厚的資金優(yōu)勢(shì)和資源儲(chǔ)備，民企借力有政府背書的央企可以謀求更好的發(fā)展前景；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在長(zhǎng)期補(bǔ)貼缺口難以短時(shí)間內(nèi)彌合的情況下，即便是占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的龍頭企業(yè)，也依然要面臨現(xiàn)金流短缺和資金鏈瀕臨斷裂的危機(jī)，而此番聯(lián)姻，既可以實(shí)現(xiàn)在國(guó)資委對(duì)央企、國(guó)企股權(quán)收購(gòu)充分放權(quán)后，央企與民企的雙贏，同時(shí)也是國(guó)資委為之前新能源產(chǎn)業(yè)的“白條”買單。

無(wú)論揣測(cè)如何，業(yè)內(nèi)依然期待國(guó)家對(duì)于彌補(bǔ)補(bǔ)貼缺口時(shí)間節(jié)點(diǎn)的明確答案。

“無(wú)論是提升可再生能源電價(jià)附加，還是以財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)充，財(cái)政部、發(fā)改委價(jià)格研究所、能源局等方方面面都在研究這個(gè)問(wèn)題，即使現(xiàn)在嚴(yán)控了2019年補(bǔ)貼項(xiàng)目的數(shù)量，但對(duì)于1600多億補(bǔ)貼缺口這個(gè)龐大的數(shù)字，是不能通過(guò)單一的手段來(lái)解決補(bǔ)貼的歷史遺留問(wèn)題。這確實(shí)需要多管齊下的措施，而綠證可以在一定程度上彌補(bǔ)或修正這個(gè)問(wèn)題，但也需要結(jié)合新的市場(chǎng)環(huán)境和新的市場(chǎng)機(jī)制去改良。”陶冶介紹。

2107年2月國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，至今已實(shí)施2年，但自愿認(rèn)購(gòu)的數(shù)量仍不超過(guò)四萬(wàn)左右。這其中既有信息發(fā)布、義務(wù)要求、政策水平等因素的影響，也有因承擔(dān)補(bǔ)貼功能而被推高的價(jià)格制約因素。

在即將到來(lái)的平價(jià)時(shí)代，盡管新能源發(fā)電的邊際成本不會(huì)受到燃料價(jià)格波動(dòng)等因素的影響，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)成本下降的空間也依然存在，但對(duì)于初期投資較大的新能源而言，即便可以在電力市場(chǎng)中以“零價(jià)”報(bào)價(jià)贏得發(fā)電量空間，但設(shè)備的折舊費(fèi)用仍需要合理的資金回報(bào)率作為投資回收的渠道，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

而綠證又是否能在繼續(xù)承擔(dān)彌補(bǔ)補(bǔ)貼缺口的功能之外，通過(guò)市場(chǎng)交易為平價(jià)項(xiàng)目業(yè)主帶來(lái)額外的收益，并突破技術(shù)范圍、政策體系的制約，與消納保障機(jī)制銜接形成一套完整的市場(chǎng)流通體系？

陶冶告訴記者，對(duì)于平價(jià)項(xiàng)目而言，綠證更多承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕巧ぐl(fā)供給側(cè)參與市場(chǎng)交易的意愿。而目前核發(fā)的綠證技術(shù)范圍相對(duì)較窄，只包括陸上風(fēng)電和地面光伏電站，下一步配套政策的調(diào)整，將會(huì)把綠證的技術(shù)范圍逐步拓寬，將所有可再生能源電力的技術(shù)都涵蓋在內(nèi)。無(wú)論綠證是來(lái)自于何種技術(shù)，它的成本可能不一樣，但是最終的交易出清價(jià)格很有可能會(huì)趨同。從目前的情況來(lái)看，平價(jià)項(xiàng)目綠證的經(jīng)濟(jì)性和競(jìng)爭(zhēng)力都更強(qiáng)，很有可能會(huì)被優(yōu)先進(jìn)行交易。

對(duì)于作為相關(guān)政策的配套機(jī)制而言，消納保障機(jī)制帶有一定的約束性，而綠證作為履約的一種手段，在未來(lái)很有可能會(huì)形成強(qiáng)制性認(rèn)購(gòu)。但綠證并不是履約的唯一手段，就超額消納量與綠證交易的優(yōu)先級(jí)和成本而言，依然將由市場(chǎng)決定。

在回應(yīng)可能出現(xiàn)的綠證重復(fù)交易是否會(huì)影響到終端用電成本的問(wèn)題時(shí)，陶冶并不諱言，“從目前的機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)看，確實(shí)存在綠證被重復(fù)交易的可能，但被重復(fù)計(jì)算的規(guī)模不會(huì)很大。同時(shí)綠證交易作為虛擬量的交易，僅僅是履約的輔助性手段，我們會(huì)通過(guò)每年不同地方的指標(biāo)水平進(jìn)行重新調(diào)整，在保證國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的前提下，把這種交易規(guī)模降到合理水平。因?yàn)橹灰薪灰?，就一定?huì)有交易成本，而成本一定會(huì)疏導(dǎo)到用戶側(cè)，我們并不希望因?yàn)檫@樣的政策實(shí)施給消費(fèi)側(cè)帶來(lái)價(jià)格上漲的實(shí)際效果。”

如果沒(méi)有綠證交易的配套，消納保障機(jī)制很有可能淪為僵化的數(shù)字游戲，而如果沒(méi)有約束性指標(biāo)作為基礎(chǔ)，綠證交易也難成真正的市場(chǎng)。出于綠證替代補(bǔ)貼的初衷，持證項(xiàng)目在出售綠證時(shí)，必然會(huì)促使成交價(jià)格盡可能地向補(bǔ)貼金額靠攏，而不是由市場(chǎng)供需定價(jià)，也因此導(dǎo)致了綠證價(jià)格偏高而交易量偏低的現(xiàn)狀。而綠證技術(shù)范圍的拓寬，對(duì)于沒(méi)有補(bǔ)貼的項(xiàng)目而言，議價(jià)時(shí)不會(huì)以補(bǔ)貼金額為標(biāo)準(zhǔn)，這將大大推動(dòng)綠證的采購(gòu)和普及。而作為消納保障機(jī)制的配套政策，具有約束性的消納指標(biāo)是否會(huì)再度推高綠證價(jià)格？平價(jià)項(xiàng)目與存量項(xiàng)目綠證的關(guān)系如何確定？證書有效期的頒發(fā)方式，以及如何進(jìn)行更為科學(xué)的計(jì)量等根本性問(wèn)題仍有待厘清。

消納保障機(jī)制的實(shí)施，是我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段決定，由補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)向責(zé)任驅(qū)動(dòng)的重大轉(zhuǎn)變，將從根本上解決新能源發(fā)展“大而不強(qiáng)”的問(wèn)題。“大棒”的功效絕不亞于上個(gè)十年以補(bǔ)貼為代表的“胡蘿卜”給行業(yè)提供的養(yǎng)份和動(dòng)力。

對(duì)于各省級(jí)能源主管部門而言，如何依據(jù)省內(nèi)能源發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)消納保障機(jī)制的責(zé)任和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，既涉及到省內(nèi)能源價(jià)格的因素，也關(guān)系到電力市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行環(huán)境，甚至包括新能源與電力消費(fèi)者直接交易等問(wèn)題，都還需要在2019年試運(yùn)行階段逐步調(diào)試。

對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如何按照省內(nèi)制定的實(shí)施方案進(jìn)行落實(shí)，如何做到科學(xué)公平合理的分配保障性收購(gòu)的電力，以及如何進(jìn)一步完善可再生能源交易機(jī)制的制定、交易收益的分配，都還需要進(jìn)一步細(xì)化和籌劃。

對(duì)于電力交易機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在繼續(xù)承擔(dān)以往調(diào)度和發(fā)策層面任務(wù)的同時(shí)，如何將超額完成量交易等有關(guān)措施更好地與現(xiàn)有電力市場(chǎng)相銜接，如何進(jìn)一步確保和組織好綠電在市場(chǎng)中的交易行為，將成為體現(xiàn)消納保障機(jī)制效果的重要環(huán)節(jié)。

對(duì)于作為義務(wù)主體的售電公司來(lái)說(shuō)，在此次消納保障機(jī)制里承擔(dān)的工作最為復(fù)雜，既被賦予了充分的交易權(quán)利，同時(shí)也要承擔(dān)對(duì)應(yīng)于全年時(shí)間節(jié)點(diǎn)里，如何以最低的交易成本來(lái)完成消納的義務(wù)，這也對(duì)售電公司的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)管理預(yù)設(shè)了重大考驗(yàn)。

對(duì)于大部分可再生能源發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，雖然會(huì)因?yàn)槭チ斯潭▋r(jià)格的綠證作為和電網(wǎng)公司討價(jià)還價(jià)的“工具”而感到失望，但是將綠電市場(chǎng)做大，通過(guò)綠證交易解決現(xiàn)金流的問(wèn)題，最終對(duì)于發(fā)電企業(yè)仍是一個(gè)明確的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家在法律上的承諾。

“沒(méi)有一個(gè)政策可以包打天下，每個(gè)政策也都是環(huán)環(huán)相扣。消納保障機(jī)制的出臺(tái)既是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步，也是關(guān)鍵性的一步。盡管我們窮盡了所有可能出現(xiàn)的問(wèn)題，而這5頁(yè)紙十三條措施，顯然不能給出一個(gè)盡善盡美的方案，仍需要在正式實(shí)施之前進(jìn)行不斷的調(diào)整完善。”陶冶說(shuō)，“政策的出臺(tái)也明確了未來(lái)可再生能源的發(fā)展方向，讓大家都知道，促進(jìn)消納是一件越來(lái)越重要的事情，無(wú)論對(duì)于義務(wù)主體的消納行為，還是形成全社會(huì)共同參與的共識(shí)，這是比哪一項(xiàng)制度會(huì)達(dá)成某一種目標(biāo)更重要的事情。”

說(shuō)罷，陶冶用筆重重地圈出了“可再生能源”這五個(gè)字。

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年06期，作者系本刊記者