國家能源局印發(fā)的《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計劃(2015—2020年)》中指出：“近年來，我國配電網(wǎng)建設(shè)投入不斷加大，配電網(wǎng)發(fā)展取得顯著成效，但用電水平相對國際先進水平仍有差距，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，供電質(zhì)量有待改善。”該文件據(jù)此提出，應(yīng)加大資金支持力度，帶動企業(yè)與社會資金參與投資配電網(wǎng)，擴大投資規(guī)模，形成支持配電網(wǎng)發(fā)展的長效機制。

參與配網(wǎng)項目的可能動力因素可以概括為兩類：一是增量配網(wǎng)項目本身的經(jīng)濟特性;二是對于個別參與者(地方政府，和電力行業(yè)內(nèi)的各類企業(yè))，參與增量配網(wǎng)的特有動力。各方參與增量配網(wǎng)項目的三個共同動力因素包括：項目穩(wěn)定的現(xiàn)金流、收益潛力以及綜合能源服務(wù)切入機會。特定參與者的動力因素包括：地方政府看重項目能以較低的財務(wù)壓力提升地方基礎(chǔ)設(shè)施，并拉動經(jīng)濟;電網(wǎng)企業(yè)關(guān)注自身市場地位的維持，并為日后可能產(chǎn)生的電網(wǎng)間協(xié)調(diào)和交易問題做好準備;發(fā)電企業(yè)將配電項目作為售電業(yè)務(wù)的后盾，并為自身轉(zhuǎn)型升級做鋪墊;電氣設(shè)備企業(yè)則是為了擴展自己產(chǎn)品的銷路(通過出售和租賃兩種方式)，并獲得總包機會;電力用戶可以借此在項目的規(guī)劃階段有更多發(fā)言權(quán)，使規(guī)劃更貼近需求。

各方參與的共同動力因素

增量配網(wǎng)項目現(xiàn)金流穩(wěn)定。增量配網(wǎng)項目的營業(yè)收入來源明確，即向電力用戶收取配電費用。

在《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(下文簡稱“管理辦法”)中明確規(guī)定：“符合準入條件的項目業(yè)主，可以只擁有投資收益權(quán)，配電網(wǎng)運營權(quán)可委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司。”該文件中還規(guī)定，“向各類用戶提供計量、 抄表、 收費、 開具發(fā)票和催繳欠費等服務(wù)”等是運營者應(yīng)盡義務(wù)。這就意味著，項目獲取現(xiàn)金流的關(guān)鍵部分“抄表、 收費、開具發(fā)票和催繳欠費”，同時也是對社會資本投資者較為陌生的部分，可以外包給有經(jīng)驗、有隊伍的電網(wǎng)企業(yè)。

在這樣的政策安排下，投資者的現(xiàn)金流穩(wěn)定性有較好保障。

增量配網(wǎng)項目收益潛力大?！蛾P(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中規(guī)定：“按照彌補配電網(wǎng)企業(yè)合理成本并獲得合理收益的原則核定配電價格”，并給出了招標定價、準許收入、最高限價、標尺競爭四種具體的定價模式。

在招標定價模式中，競標主體與政府主管部門通過招標簽訂固定的電價協(xié)議，此種定價模式有較強的競爭性?！吨笇?dǎo)意見》中有一些規(guī)定可以起到防止無序競爭的作用，進而在一定程度上保障項目本身的盈利能力。如：競標主體有義務(wù)進行投資規(guī)模、 配電容量、 供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等方面的承諾等。

在準許收入模式中，投資者確定能根據(jù)準許成本、準許收益率，獲得監(jiān)管周期內(nèi)的年度準許收入。準許收入中包括了對運營成本、資產(chǎn)折舊的補償和準許的利潤。這是一種基本可以鎖定增量配網(wǎng)項目盈利能力的定價方式，風(fēng)險較低。

此外，《指導(dǎo)意見》中規(guī)定，該模式下增量配網(wǎng)項目準許收益率的制定方式參照《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》(以下簡稱《省級定價辦法》)。《省級定價辦法》中規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)權(quán)益資產(chǎn)(該項又細分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn))和債務(wù)資產(chǎn)的準許收益率分別計算，非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按本監(jiān)管周期初始年前一年1月1日~6月30日10 年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定。而債務(wù)資產(chǎn)如電網(wǎng)企業(yè)實際借款利率高于基準利率，按照基準利率核定，如實際借款利率低于基準利率，按照實際借款利率加二者差額的 50%核定。

對于增量配電項目，投資者可以通過一定的投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(比如母公司負債，再將資金注入項目子公司)，盡量提高有較大收益空間的非政策性權(quán)益資產(chǎn)的占比。相對于增量配電網(wǎng)較低的風(fēng)險，目前政策為投資者留出了豐厚的回報可能性空間。

在最高限價和標尺競爭模式中，其定價方式是在準許成本、合理收益的基礎(chǔ)上做激勵性調(diào)整和設(shè)置，給項目收益造成的風(fēng)險和威脅有限。這兩種模式作為激勵性管制，為項目提供了通過降低成本增加利潤的經(jīng)濟激勵，可以視為項目利潤的潛在增長點。在英國等較早嘗試最高限價法的地區(qū)，甚至因為電網(wǎng)企業(yè)在該制度下獲取了太多利潤而引起爭議。

綜上所述，增量配網(wǎng)項目由于特殊的行業(yè)特點和行業(yè)政策，其價格和收入具有比較大的確定性。雖然其利潤水平存在理論上限，但考慮到較低的風(fēng)險，其綜合收益潛力不容小覷。

綜合能源服務(wù)的切入機會?！豆芾磙k法》中規(guī)定：“配電網(wǎng)運營者可有償為各類用戶提供增值服務(wù)。 包括但不限于：(一)用戶用電規(guī)劃、 合理用能、 節(jié)約用能、 安全用電、替代方式等服務(wù)。(二) 用戶智能用電、 優(yōu)化用電、 需求響應(yīng)等。(三) 用戶合同能源管理服務(wù)。(四) 用戶用電設(shè)備的運行維護。(五) 用戶多種能源優(yōu)化組合方案， 提供發(fā)電、 供熱、供冷、 供氣、 供水等智能化綜合能源服務(wù)。”

因此，增量配電業(yè)務(wù)被一些投資者視為良好的行業(yè)切入點。不但可以在配電環(huán)節(jié)占位，還可以借此獲得“發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務(wù)”的經(jīng)營資格。根據(jù)已經(jīng)披露的信息，新奧等天然氣企業(yè)已積極參與到試點項目中，外界猜測他們希望依靠自身的跨界優(yōu)勢，在“綜合能源服務(wù)”方面有所作為。電力行業(yè)的投資者，也可以借此經(jīng)營其他種類的業(yè)務(wù)，或延伸到其他的環(huán)節(jié)，例如網(wǎng)內(nèi)分布式發(fā)電資源的開發(fā)。

不同參與方的個別動力因素

政府。在當(dāng)前的政策安排中，地方政府在增量配網(wǎng)項目從申報試點到最終建成運營，都扮演重要角色。一方面，是包括項目規(guī)劃、項目核準、建設(shè)驗收和后評價、價格核定、運營監(jiān)督在內(nèi)的行政職能行使;另一方面，是以PPP(如特許經(jīng)營)等方式直接參與試點項目的投融資，行使提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理地方國有資產(chǎn)、促進經(jīng)濟發(fā)展的職能。

增量配網(wǎng)項目中，PPP(政府—社會資本合作)模式意味著，政府能以較小的財務(wù)壓力，撬動大量資金參與到本地建設(shè)中。這對于拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提高基礎(chǔ)設(shè)施建水平有重要意義。尤其在當(dāng)前地方債問題頻出、財務(wù)和金融監(jiān)管逐漸收緊的背景下，PPP模式是地方政府所剩不多的選擇之一，它能夠同時滿足地方政府“去杠桿”和“保增長”的要求,還能提升轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平。

電網(wǎng)企業(yè)。一是維持電網(wǎng)市場份額。電網(wǎng)企業(yè)參與增量配網(wǎng)建設(shè)的動力之一，是維持市場地位。改革前國內(nèi)絕大多數(shù)電網(wǎng)由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家大型企業(yè)壟斷，余下一些省級或省級以下的本地性壟斷企業(yè)，規(guī)模上與前兩者無法相比。原有電網(wǎng)企業(yè)擁有各方面的歷史積累，對于配電行業(yè)有較多的信息、經(jīng)驗和人才積累，因此在配電業(yè)務(wù)中有利潤空間。但在增量配網(wǎng)市場準入一定程度上開放以后，會有大量非原電網(wǎng)企業(yè)的勢力搶奪份額，從而壓減其潛在利潤總量。因此電網(wǎng)企業(yè)有動力通過參與增量配網(wǎng)的投資和運營來維持自己當(dāng)前的市場份額。

二是協(xié)調(diào)網(wǎng)—網(wǎng)關(guān)系。目前的增量配電改革，對配電網(wǎng)環(huán)節(jié)進行了有條件的市場準入，而配電網(wǎng)所連接的輸電網(wǎng)絡(luò)或更高電壓等級的配電網(wǎng)，仍然保持在電網(wǎng)企業(yè)手中。這帶來了電網(wǎng)企業(yè)，和新出現(xiàn)的配網(wǎng)運營者之間的交易和協(xié)調(diào)問題。如果雙方之間有嚴重的目標分歧和信息不對稱，可能帶來額外的風(fēng)險，可能使交易成本提高而阻礙資源優(yōu)化配置。

在這種情況下，電網(wǎng)企業(yè)會有動力通過直接參與項目合作，從而獲得對于增量配網(wǎng)項目更多的知情權(quán)和調(diào)整權(quán)，避免后續(xù)交易和協(xié)調(diào)過程中可能出現(xiàn)的隔閡和分歧。

發(fā)電企業(yè)。一是促進售電業(yè)務(wù)。在電網(wǎng)無歧視開放，調(diào)度以三公原則或有關(guān)市場規(guī)則進行的前提下，發(fā)電企業(yè)投資配電網(wǎng)并不能起到嚴格意義上的垂直一體化作用。但有一些觀點認為，即使在法理上配售分開，與配網(wǎng)業(yè)主屬于同一個主體的售電企業(yè)也會更有優(yōu)勢。當(dāng)前，各發(fā)電企業(yè)高度重視售電業(yè)務(wù)，配網(wǎng)業(yè)務(wù)對于售電業(yè)務(wù)的促進作用可以作為發(fā)電企業(yè)投資增量配網(wǎng)的重要動力。

二是助力轉(zhuǎn)型升級。在目前電力體制改革推進、社會用電增速放緩、資源環(huán)境約束不斷收緊，以及可再生能源快速發(fā)展的背景下，擴大分布式發(fā)電業(yè)務(wù)比重、探索進軍綜合能源服務(wù)已成為發(fā)電企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向。因此，參與配電網(wǎng)項目后，有機會獲得的有償向用戶提供發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務(wù)的資格，形成發(fā)配售一體的完整業(yè)務(wù)版圖，對于發(fā)電企業(yè)有特別的意義。

電氣設(shè)備企業(yè)。在目前已經(jīng)確定業(yè)主的增量配網(wǎng)試點項目中，不乏國電南瑞、林洋能源、科陸電子等電氣設(shè)備廠商的身影。電氣設(shè)備廠商參與增量配電業(yè)務(wù)的動力包括以下兩個方面：

一是為產(chǎn)品圈定市場(出售和租賃)。國電南瑞、林洋能源、科陸電子等企業(yè)，都以配電網(wǎng)所需的計量、自動化等零配件為主要產(chǎn)品，投資配電網(wǎng)項目后將在本項目的采購中獲得話語權(quán)，從而起到為本廠產(chǎn)品圈定市場的作用。

這種對市場的圈定，除了通過傳統(tǒng)的出售模式以外，還有租賃模式。通過配網(wǎng)租賃模式，可以緩解配網(wǎng)投資期資金壓力大、資金回收周期長的難題，降低參與配網(wǎng)建設(shè)的風(fēng)險，目前江蘇和浙江等地配網(wǎng)租賃模式已經(jīng)落地。

二是獲得工程總包機會。在一些合作項目中，參與投資的電氣設(shè)備廠商明確在協(xié)議中規(guī)定，在同等條件下，優(yōu)先采用該企業(yè)提供的產(chǎn)品及EPC工程服務(wù)。當(dāng)前，EPC行業(yè)的利潤普遍被認為比單純售賣產(chǎn)品要豐厚，這會刺激電氣設(shè)備廠商通過參與配電網(wǎng)投資項目合作的方式來爭奪獲得承擔(dān)總包的機會。

電力用戶。在目前的配網(wǎng)規(guī)劃、定價、建設(shè)體系中，用戶的話語權(quán)較弱。如果用戶不成為配網(wǎng)投資者中的一員，則電網(wǎng)投資者在當(dāng)前的規(guī)劃和配電價格體系中，并沒有太大動力去考慮用戶的實際需求。

在準許收入模式、最高限價、標尺競爭三種模式中，配網(wǎng)項目獲得的總收入與這些資產(chǎn)的“有效性”關(guān)系含混。所謂“有效性”包括文件中粗略規(guī)定的設(shè)備利用率等參數(shù)，但更重要的是，資產(chǎn)是否根據(jù)不同用戶接受單位成本電力服務(wù)，所產(chǎn)生福利的不同而進行了優(yōu)化配置。從目前的定價和規(guī)劃政策安排來看，并未建立起直接反饋這種信號的機制。如電網(wǎng)投資者存在投資能力約束，且他無能力也無激勵去鑒別用戶對電力服務(wù)需求的緊迫程度與差異性，那么他一定優(yōu)先考慮那些能核準成本占總成本比例大的項目(在實際工程中會有很多成本難以用貨幣衡量，或通不過監(jiān)管機構(gòu)的審查)。問題在于，這些項目未必剛好針對電力服務(wù)影子價格高(電力服務(wù)產(chǎn)生價值高)的用戶，這就產(chǎn)生了經(jīng)濟學(xué)意義上的低效率，并創(chuàng)造了尋租空間。

在招標模式中，雖然輸配電價是個別確定的，且競標主體有義務(wù)進行投資規(guī)模、配電容量、 供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等方面的合約承諾。但考慮到配電網(wǎng)項目的專業(yè)性造成的信息不對稱，以及契約的不完全性(即無法將所有可能出現(xiàn)的情況，都在協(xié)議中提前列好條款)，最終決策主體的行為可能還是會損害用戶的利益，甚至偏離社會最優(yōu)。

在這種情況下電力用戶，尤其是高影子價格的電力用戶，就會有動力參與增量配電網(wǎng)項目的投資。因為他們可以借此獲得增量配電網(wǎng)項目的股權(quán)，從而在項目的規(guī)劃、建設(shè)上擁有更多的話語權(quán);并在以后的建設(shè)和運營中，不斷參與有關(guān)的經(jīng)營決策。這樣可以保障自己對電力服務(wù)的需求可以得到更好的滿足。

結(jié)合目前的實踐來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資平臺已經(jīng)以多種形式投入到增量配電業(yè)務(wù)改革之中，在參與建設(shè)試點增量配電網(wǎng)的過程中，其正起到電力用戶代理人的作用，對電網(wǎng)投資的決策進行優(yōu)化。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年07期，作者就職于華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院。

(作者：李司陶張素芳）